Geen begin van bewijs geleverd dat appellant volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is

Samenvatting

In deze zaak oordeelt de Raad dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen begin van bewijs is geleverd dat appellant volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. Het college hoefde om die reden dan ook geen verzekeringsgeneeskundig onderzoek te laten doen en heeft terecht besloten appellant niet permanent te ontheffen van de arbeids-, re-integratie- en tegenprestatieverplichtingen op grond van artikel 9, eerste lid, van de Pw (samen: de artikel 9-verplichtingen).

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/75

Volledig en duurzaam in de bijstand revisited: hoe de CRvB opnieuw bewijsminimum en beoordeling ten gronde door elkaar heen husselt en zich een eigen medisch oordeel aanmeet

1. In mijn noot onder de uitspraak van 11 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1380, USZ 2023/303, heb ik uiteengezet dat de CRvB zich bij de beoordeling van art. 9 lid 5 Pw verslikt in het verschil tussen de op een aanvrager rustende stel- en adstructieplicht (begin van bewijs) en de inhoudelijke beoordeling van het door deze aangedragen bewijs (bewijs ten gronde). Ook in de hier opgenomen uitspraak geeft de CRvB onder de noemer van ‘begin van bewijs’ een inhoudelijk eindoordeel over het bewijs ten gronde. Daarbij geeft hij per saldo een eigen medisch oordeel, waartoe hij – als niet medisch geschoolde jurist – niet is gekwalificeerd.

De casus

2. Ten tijde van zijn aanvraag van 6 augustus 2020 zit appellant al ruim 22 jaar in de bijstand (namelijk vanaf 26 maart 1998). In de periode 2012-2018 is hem verschillende malen een tijdelijke ontheffing van de arbeidsverplichtingen verleend, waarvan de laatste op 31 mei 2018 voor een periode van twee jaar. In het kader van die ontheffingen is appellant in 2012, 2014 en 2018 psychologisch onderzocht, waarbij hem telkens het advies is gegeven om behandeling in de GGZ te zoeken, en dan meer in het bijzonder in de verslavingszorg. Hij heeft die adviezen echter niet opgevolgd.

Op 6 augustus 2020 vraagt hij een permanente ontheffing aan. Hem wordt echter geen permanente ontheffing verleend, maar opnieuw een tijdelijke, dit keer voor de duur van een jaar.

3. Uit de beschrijving van het procesverloop blijkt dat de CRvB naar aanleiding van zijn uitspraak van 11 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1380, USZ 2023/303, partijen heeft uitgenodigd om met elkaar in gesprek te gaan en daarbij het college in overweging heeft gegeven om, gelet op de voorgeschiedenis van appellant, een verzekeringsgeneeskundig onderzoek te laten uitvoeren. Het college heeft daartoe echter geen aanleiding gezien, omdat appellants situatie ten opzichte van het onderzoek van 2018 niet is gewijzigd en het niet aan het college is om medische informatie bij de behandeld sector op te vragen, maar aan appellant om die over te leggen, en het bij het ontbreken van die (nieuwe) aanknopingspunten niet noodzakelijk is de situatie van appellant door middel van een nieuw medisch onderzoek opnieuw te beoordelen.

Het oordeel van de CRvB

4. De CRvB volgt het standpunt van het college en overweegt daartoe dat appellant geen begin van bewijs heeft geleverd dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in art. 4 Wet WIA.

5. In zekere zin verbaast dat. Immers, in het kader van het voorbereidend onderzoek had de CRvB het college juist in overweging gegeven om wel een medisch onderzoek te laten uitvoeren en daarbij gewezen op de voorgeschiedenis van appellant, een verslaafde die al meer dan 22 jaar bijstand ontvangt en telkens als hij daarom vroeg (zo ook nu) van de arbeidsverplichtingen werd vrijgesteld.

6. In zijn uitspraak stelt de CRvB echter, met verwijzing naar het in zijn uitspraak van 11 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1380, USZ 2023/303, gegeven beoordelingskader, dat het in eerste instantie aan appellant is om het college te voorzien van (medische) gegevens en op die manier een begin van bewijs te leveren voor zijn standpunt dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, maar dat hij die gegevens niet heeft verstrekt.

7. Dat in het verleden verschillende keren tijdelijke vrijstellingen zijn verleend en dat het daarbij iedere keer om dezelfde medische problematiek ging, is volgens de CRvB onvoldoende om van een begin van bewijs te kunnen spreken. Daaruit kan wel volgen dat appellant beperkingen had, maar niet dat die permanent zijn. Daarbij is voor de CRvB doorslaggevend dat appellant de in 2012, 2014 en 2018 gegeven adviezen om zich onder behandeling te stellen, consequent niet heeft opgevolgd. Een soort ‘eigen schuld, dikke bult’, dus.

Begin van bewijs ≠ bewijs ten gronde

8. Zoals ik heb uiteengezet in mijn noot onder de uitspraak van 11 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1380, USZ 2023/303, is een begin van bewijs iets anders dan het bewijs ten gronde. Maar net als in die uitspraak beoordeelt de CRvB ook nu de vraag of er een begin van bewijs is op basis van een beoordeling van het bewijs ten gronde.

9. Zoals ik heb uiteengezet in punt 35 e.v. van die noot, gaat het bij begin van bewijs niet om de vraag of de gestelde feiten waar zijn, maar om de vraag of zij waar kunnen zijn. Het antwoord op die vraag kan tot verschillende vervolgantwoorden leiden:

als er bewijs is dat de feiten waar kunnen zijn, dan kan uit nader onderzoek blijken dat die feiten ook inderdaad waar zijn;

maar bij dat onderzoek kunnen ook andere feiten naar voren komen, waardoor de onderzochte feiten toch niet waar blijken te zijn;

als er geen bewijs is dat de feiten waar kunnen zijn, dan kan nog steeds uit onderzoek blijken dat die feiten toch waar zijn en kunnen bij onderzoek nog steeds andere feiten naar voren komen, waardoor de onderzochte feiten inderdaad niet waar blijken te zijn, maar wordt van dat onderzoek afgezien.

Alinea’s, alinea’s, alinea’s. Gebruik alsjeblieft alinea’s!

10. Even een intermezzo over de opmaak van uitspraken. Die opmaak is er niet en dat stoort mij eigenlijk al heel lang. Oké, dat is dan mijn probleem, waarom daarmee u als lezer lastigvallen? Dat is heel eenvoudig: het gebrek aan opmaak maakt de uitspraak onnodig moeilijk leesbaar en deze uitspraak is daar een mooi voorbeeld van.

11. Het oordeel van de CRvB over de zaak zelf staat in r.o. 4.3.1 en bevat verschillende onderdelen. Desondanks krijgt de lezer één aaneengesloten brij van woorden voorgeschoteld, waarin hij zelf maar moet uitzoeken waar het ene argument eindigt en het volgende begint:

“4.3.1. Zoals volgt uit 4.2.1 en 4.2.2 is het in eerste instantie aan appellant om het college te voorzien van (medische) gegevens die zijn standpunt onderbouwen. Op die manier had appellant een begin van bewijs kunnen leveren van zijn stelling en had het college vervolgens een verzekeringskundige om advies kunnen vragen. Maar appellant heeft die gegevens niet verstrekt. Dat aan appellant in het verleden meerdere keren tijdelijke vrijstellingen zijn verleend van de arbeidsverplichtingen en de verplichting tot tegenprestatie waarbij het iedere keer om dezelfde medische problematiek ging, is onvoldoende om van een begin van bewijs te kunnen spreken. Daaruit kan wel volgen dat appellant beperkingen had, maar niet dat die permanent zijn. Het advies van Parnassia van 6 april 2018 mag immers ook worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een begin van bewijs. In dit advies staat dat er op basis van de beschikbare informatie nog behandelmogelijkheden zijn. Immers appellant wordt geadviseerd om hulp te zoeken voor zijn psychische klachten en zich onder behandeling te stellen van de GGZ. Ditzelfde advies is in 2012 en 2014 ook aan appellant gegeven. Deze adviezen heeft appellant tot op heden niet opgevolgd. Niet gezegd kan dus worden dat sprake is geweest van een adequate medische behandeling zonder dat dit heeft geleid tot verbetering van de belastbaarheid van appellant. Appellant is immers nog in het geheel niet behandeld voor zijn klachten. Dit spreekt de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid tegen. Appellant heeft geen medische informatie verstrekt die erop kan wijzen dat er sprake is van duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid. Nu appellant geen begin van bewijs heeft geleverd van zijn stelling, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om een onderzoek door een verzekeringsarts en arbeidsdeskundige in te stellen.”

12. Het invoegen van alinea’s in de vorm van witregels (mijn voorkeur) of (zoals hieronder) een inspringing zou de tekst een stuk leesbaarder maken, doordat dan de verschillende onderdelen van de redenering beter herkenbaar zijn:

“4.3.1. Zoals volgt uit 4.2.1 en 4.2.2 is het in eerste instantie aan appellant om het college te voorzien van (medische) gegevens die zijn standpunt onderbouwen. Op die manier had appellant een begin van bewijs kunnen leveren van zijn stelling en had het college vervolgens een verzekeringskundige om advies kunnen vragen. Maar appellant heeft die gegevens niet verstrekt.

Dat aan appellant in het verleden meerdere keren tijdelijke vrijstellingen zijn verleend van de arbeidsverplichtingen en de verplichting tot tegenprestatie waarbij het iedere keer om dezelfde medische problematiek ging, is onvoldoende om van een begin van bewijs te kunnen spreken. Daaruit kan wel volgen dat appellant beperkingen had, maar niet dat die permanent zijn.

Het advies van Parnassia van 6 april 2018 mag immers ook worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een begin van bewijs. In dit advies staat dat er op basis van de beschikbare informatie nog behandelmogelijkheden zijn. Immers appellant wordt geadviseerd om hulp te zoeken voor zijn psychische klachten en zich onder behandeling te stellen van de GGZ. Ditzelfde advies is in 2012 en 2014 ook aan appellant gegeven. Deze adviezen heeft appellant tot op heden niet opgevolgd.

Niet gezegd kan dus worden dat sprake is geweest van een adequate medische behandeling zonder dat dit heeft geleid tot verbetering van de belastbaarheid van appellant. Appellant is immers nog in het geheel niet behandeld voor zijn klachten. Dit spreekt de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid tegen.

Appellant heeft geen medische informatie verstrekt die erop kan wijzen dat er sprake is van duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid.

Nu appellant geen begin van bewijs heeft geleverd van zijn stelling, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om een onderzoek door een verzekeringsarts en arbeidsdeskundige in te stellen.”

13. Hoewel de redenering van de CRvB nu aanzienlijk beter is te volgen, is het nog steeds lastig om naar een specifiek onderdeel uit deze redenering te verwijzen. Maar ik kan nu wel zeggen dat ik hierna in punt 15 zal ingaan op hetgeen de CRvB stelt in de tweede alinea van r.o. 4.3.1. Dit tellen van alinea’s kan worden voorkomen door de verschillende onderdelen van de redenering door te nummeren:

“4.3.1. Zoals volgt uit 4.2.1 en 4.2.2 is het in eerste instantie aan appellant om het college te voorzien van (medische) gegevens die zijn standpunt onderbouwen. Op die manier had appellant een begin van bewijs kunnen leveren van zijn stelling en had het college vervolgens een verzekeringskundige om advies kunnen vragen. Maar appellant heeft die gegevens niet verstrekt.

4.3.2. Dat aan appellant in het verleden meerdere keren tijdelijke vrijstellingen zijn verleend van de arbeidsverplichtingen en de verplichting tot tegenprestatie waarbij het iedere keer om dezelfde medische problematiek ging, is onvoldoende om van een begin van bewijs te kunnen spreken. Daaruit kan wel volgen dat appellant beperkingen had, maar niet dat die permanent zijn.

4.3.3. Het advies van Parnassia van 6 april 2018 mag immers ook worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een begin van bewijs. In dit advies staat dat er op basis van de beschikbare informatie nog behandelmogelijkheden zijn. Immers appellant wordt geadviseerd om hulp te zoeken voor zijn psychische klachten en zich onder behandeling te stellen van de GGZ. Ditzelfde advies is in 2012 en 2014 ook aan appellant gegeven. Deze adviezen heeft appellant tot op heden niet opgevolgd.

4.3.4. Niet gezegd kan dus worden dat sprake is geweest van een adequate medische behandeling zonder dat dit heeft geleid tot verbetering van de belastbaarheid van appellant.

Appellant is immers nog in het geheel niet behandeld voor zijn klachten. Dit spreekt de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid tegen.

4.3.5. Appellant heeft geen medische informatie verstrekt die erop kan wijzen dat er sprake is van duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid.

4.3.6. Nu appellant geen begin van bewijs heeft geleverd van zijn stelling, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om een onderzoek door een verzekeringsarts en arbeidsdeskundige in te stellen.”

14. Nu kan ik gericht verwijzen naar de verschillende onderdelen van de redenering zonder dat de lezer hoeft te zoeken naar waar in de 21 regels tekst die onderdelen precies staan.

Van begin van bewijs...

15. In de hiervoor hernummerde r.o. 4.3.2 stelt de CRvB dat uit het feit dat in het verleden verschillende keren tijdelijke vrijstellingen zijn verleend en dat het daarbij iedere keer om dezelfde medische problematiek ging, wel kan volgen dat appellant beperkingen had, maar niet dat die beperkingen permanent zijn. Dat is inderdaad de juiste redenering voor het beoordelen of er een begin van bewijs is.

16. Maar waarom uit het feit dat de uit dezelfde medische problematiek voortvloeiende beperkingen telkens aanleiding gaven tot het verlenen van vrijstellingen, niet kan volgen dat die beperkingen permanent zijn, legt de CRvB niet uit en ontgaat mij volledig.

Immers, bij het begin van bewijs gaat het er niet om of uit dat bewijs voortvloeit dát de beperkingen permanent zijn, maar of dat het geval kán zijn. En waarom uit het feit dat de beperkingen vanaf 2012 bij herhaling aanleiding zijn geweest om een vrijstelling te verlenen, en dat bij de huidige aanvraag ook zijn, dan zie ik werkelijk niet waarom daaruit niet zou kúnnen volgen dat de die beperkingen permanent zijn. Dat daaruit niet dwingend voortvloeit dat die beperkingen daadwerkelijk permanent zijn (bewijs ten gronde), laat onverlet dat daarin wel een aanwijzing is gelegen dat die beperkingen permanent kúnnen zijn en dat is waar het bij het begin van bewijs om gaat.

17. Ook uit het feit dat appellant de in het verleden gegeven adviezen niet heeft opgevolgd (hernummerde r.o. 4.3.3), volgt niet dat uit appellants voorgeschiedenis niet zou kúnnen volgen dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt moet worden geacht. Die voorgeschiedenis was nu juist de reden dat de CRvB in het kader van het voorbereidend onderzoek het college in overweging had gegeven om wel een medisch onderzoek te laten uitvoeren.

...naar bewijs ten gronde

18. Hernummerde r.o. 4.3.3 gaat echter niet meer over het begin van bewijs, maar is een brug naar de in hernummerde r.o. 4.3.4 getrokken conclusie dat uit het niet opvolgen van de adviezen om zich onder behandeling te stellen, volgt dat “(n)iet gezegd kan (...) worden dat sprake is geweest van een adequate medische behandeling zonder dat dit heeft geleid tot verbetering van de belastbaarheid van appellant (cursivering EvdB)” en dat dit de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid juist tegenspreekt. Dat gaat niet meer over de vraag of er een begin van bewijs is, maar is een oordeel over het bewijs ten gronde.

19. En bovendien een medisch oordeel. Immers, om te kunnen stellen dat er geen adequate medische behandeling heeft plaatsgevonden, moet eerst worden vastgesteld of er een adequate behandeling is, dat wil zeggen: een behandeling die voor appellant geschikt is en kan leiden tot verbetering van zijn belastbaarheid. Of een dergelijke behandeling beschikbaar is en of appellant daarvan kan profiteren, vergt een medisch onderzoek. En dat medische onderzoek is hier niet uitgevoerd.

20. Appellants aanvraag dateert van 6 augustus 2020. Het laatste onderzoek dat in opdracht van het college is verricht, dateert van 6 april 2018 en is niet verricht door een arts of psycholoog maar door een arbeidshulpverlener en leidde tot de conclusie dat er nadere psychiatrische diagnostiek nodig is. Aangezien het onderzoek door de arbeidshulpverlener was verricht in opdracht van het college, had het – juist omdat appellant eerdere adviezen niet had opgevolgd – in de rede gelegen dat het college tot die nadere diagnostiek opdracht zou hebben gegeven. Maar kennelijk is dat niet gebeurd.

21. En dat is jammer, omdat daarmee een kans is gemist om appellants problematiek scherper in beeld te krijgen (en aangezien hij wel heeft meegewerkt aan alle door het college opgedragen onderzoeken, zie ik geen reden om aan te nemen dat hij aan een dergelijk nader diagnostisch onderzoek niet zou meewerken; meewerken aan een (eenmalig) onderzoek is iets anders dan jezelf (vermoedelijk: langdurig) onder behandeling stellen).

Medisch oordeel

22. In zijn oordeel dat “(n)iet gezegd kan (...) worden dat sprake is geweest van een adequate medische behandeling” ligt besloten dat de CRvB ook van oordeel is dat er een behandeling mogelijk is die voor appellant geschikt is en kan leiden tot verbetering van zijn belastbaarheid. Dat is een medisch oordeel, waartoe de CRvB niet is gekwalificeerd. Wat mij betreft had de CRvB ofwel het college opdracht moeten geven om alsnog een medisch onderzoek te laten verrichten ofwel daartoe zelf opdracht moeten geven.

23. Bovendien valt op dit medische oordeel ook nog wel iets af te dingen.

Onvermogen tot behandeling

24. In zijn uitspraak van 28 april 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:966, USZ 2022/185, m.nt. E. van den Bogaard, heeft de CRvB overwogen dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep “onvoldoende (heeft) onderbouwd dat behandeling ook in de specifieke situatie van appellant een reële mogelijkheid is om diens mogelijkheden tot arbeidsparticipatie te verbeteren” (r.o. 4.2) en dat deze “met (het) onvermogen van appellant om zich open te stellen voor behandeling ten onrechte geen rekening (heeft) gehouden (r.o. 4.6, cursivering EvdB)”.

25. Uit deze uitspraak volgt dat het feit dat een advies om een bepaalde behandeling te zoeken niet is opgevolgd, ook kan bijdragen aan de conclusie dat er juist geen behandelmogelijkheden zijn. Namelijk als er sprake is van onvermogen om zich voor een dergelijke behandeling open te stellen.

26. Uit de uitspraak blijkt dat appellant verslaafd is (in het advies van Parnassia van 2014 wordt immers behandeling in de verslavingszorg geadviseerd, zie r.o. 1.3). Aan welke middelen hij is verslaafd, blijkt niet uit de uitspraak, maar wel dat hij op het moment van de aanvraag al meer dan 22 jaar onafgebroken in de bijstand zit en hij in de laatste acht jaar vanwege deze verslavingsproblematiek verschillende keren is vrijgesteld van de arbeidsverplichtingen.

27. Uit het feit dat hij de adviezen om zich onder behandeling te stellen, bij herhaling niet heeft opgevolgd, volgt dat appellant een zgn. ‘zorgmijder’ is, iets dat bij verslaafden geen zeldzaamheid is en onderdeel is van de uit de verslaving voortkomende problematiek.

28. Dat lijken mij allemaal aanwijzingen dat bij appellant niet zozeer sprake is van onwil om zich onder behandeling te stellen, maar van onvermogen en dat het maar de vraag is in hoeverre hij zodanig van een behandeling zou kunnen profiteren dat hij daardoor niet langer volledig arbeidsongeschikt zal zijn. Om vast te stellen of dat daadwerkelijk het geval is, is een medisch onderzoek nodig.

Toverformules

29. Het gevoel wat ik aan deze uitspraak en die van 11 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1380, USZ 2023/303, overhoud, is dat de CRvB een juridisch helder en goed doortimmerd beoordelingskader geeft (om vast te stellen of een bijstandsgerechtigde volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in de Wet WIA moet het college een verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek laten verrichten), maar bij de toepassing daarvan terugschrikt van de consequenties daarvan (het college moet kosten maken voor een dergelijk onderzoek en bij het UWV, dat als uitvoerder van de Wet WIA nu eenmaal de meest voor de hand liggende instelling is om een dergelijk onderzoek te verrichten, bestaat een groot tekort aan verzekeringsartsen en als gevolg daarvan lange wachttijden) om zich vervolgens in bochten te wringen om onder die consequenties uit te komen.

30. En dat is niet voor het eerst. Zie bijvoorbeeld punt 10 van mijn noot onder de uitspraak van 5 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1960, USZ 2021/366 en de daar genoemde literatuur over de Korošec-rechtspraak en punt 5-8 van mijn noot onder de uitspraak van 5 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:581, USZ 2020/146, over de enquêteformulieren van het CBBS.

31. Mijn probleem hiermee is dat er hoge verwachtingen worden gewekt, maar uiteindelijk de lat zo hoog wordt gelegd dat het beoordelingskader verwordt tot een toverformule waarmee ieder beroep op dat beoordelingskader kan worden afgewimpeld. Voor het CBBS: ‘te weinig geconcretiseerd om aanleiding te geven tot twijfel’ (aan de juistheid van de in het CBBS opgenomen gegevens). En voor art. 9 lid 5 Pw: ‘geen begin van bewijs’.

E. van den Bogaard

Ed van den Bogaard is advocaat bij Westhoff Advocaten te Amsterdam, voorzitter van de Adviescommissie bestuursrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten en bestuurslid van de Specialisatievereniging Sociaal Zekerheidsrechtadvocaten SSZ