Geen geslaagd beroep op onschuldpresumptie bij strafrechtelijk sepot

Samenvatting

De politie heeft in de garage bij de woning van appellante een hennepkwekerij aangetroffen. Het UWV heeft haar WIA-uitkering herzien, teruggevorderd en een boete opgelegd. Bij schriftelijk sepot van 23 augustus 2021 heeft de officier van justitie in de strafzaak van appellante besloten appellante niet (verder) te vervolgen. Uit het sepot valt niet op te maken wat hiervoor de redenen zijn geweest. In het algemeen geldt dat de officier van justitie om verschillende redenen tot een sepot kan besluiten. Niet uit te sluiten is dat het in dit geval zou kunnen gaan om bewijsproblemen bij het vereiste van opzet in de betreffende strafrechtelijke bepaling. In de bestuursrechtelijke procedure worden minder strenge eisen aan het bewijs gesteld dan in de strafrechtelijke procedure. Bij een herziening van een WIA-uitkering is slechts vereist dat aannemelijk is dat appellante de inlichtingenplicht heeft geschonden, waaraan enige mate van twijfel, anders dan in het strafrecht, niet in de weg hoeft te staan. Het UWV wordt erin gevolgd dat appellante haar inlichtingenplicht heeft geschonden en dat de WIA-uitkering moet worden herzien en teruggevorderd. Ook de boete houdt stand.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/65

1. De casus in een notendop. Appellante is de eigenaresse van een woning met een daarbij behorende garage en zij geniet een WIA-uitkering. De garage is verhuurd aan een neef van appellante. In de garage wordt door de politie een hennepkwekerij ontdekt. Dit leidt tot herziening en terugvordering van de WIA-uitkering en tot een bestuurlijke boete wegens schending van de inlichtingenplicht. Appellante beweert dat zij geen weet had van de hennepkwekerij – zij mocht niet in de garage komen, was niet vaak thuis en had psychische klachten – en dat zij uit de exploitatie ervan geen inkomsten heeft verkregen. Naar haar mening viel er over de exploitatie van de hennepkwekerij dan ook niets aan het UWV te melden. In het verlengde daarvan betoogt appellante dat de onschuldpresumptie zich verzet tegen oplegging van zowel de herstelsanctie (terugvordering) als de bestraffende sanctie (bestuurlijke boete). Het baat haar niet. Alle sancties blijven na bezwaar, beroep en hoger beroep in stand.

2. Nu het gaat om voor appellante belastende beschikkingen, moet het UWV bewijzen dat appellante de op haar rustende inlichtingenplicht heeft geschonden. Daarbij wordt het UWV in twee opzichten geholpen door vaste rechtspraak van de CRvB. Ten eerste: bij het opleggen van een herstelsanctie kan het UWV volstaan met het aannemelijk maken van de overtreding door appellante. Ten tweede: de aanwezigheid van de hennepkwekerij ‘aan huis’ genereert een bewijsvermoeden. Dit betekent dat tegenbewijs is vereist: als appellante geen twijfel over haar betrokkenheid bij de drugshandel weet te zaaien, verliest zij de procedure (wat leidt tot instandlating van de sancties). De bewijslast blijft berusten bij het UWV: als het appellante lukt om het gerezen vermoeden te ontkrachten, verliest het UWV de procedure (wat leidt tot herroeping van de sancties). Wie iets exacter wil worden geïnformeerd over de bewijslastverdeling in dit soort situaties, kan terecht bij mijn annotatie onder USZ 2022/196 (CRvB 26 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1311; over de vraag of een student bij zijn ouders dan wel ergens anders woont).

3. Wat moet appellante, volgens de CRvB, in concreto doen om voldoende twijfel te zaaien? Met overtuigende, objectieve en verifieerbare gegevens aantonen dat zij de hennepkwekerij niet (mede) heeft geëxploiteerd en ook overigens in het geheel geen inkomsten uit of in verband met deze kwekerij heeft ontvangen, aldus de tweede zin van r.o. 4.6 van de hier opgenomen uitspraak (hierna kortweg: uitspraak); de cursiveringen zijn door mij geplaatst. We zien hier het probleem waarop ook in de annotatie onder USZ 2022/196 is gewezen: in de praktijk wordt van appellante tegendeelbewijs verlangd, wat welbeschouwd neerkomt op omkering van de bewijslast.

4. Dat is problematisch bij het opleggen van een bestraffende sanctie – criminal charge – zoals een bestuurlijke boete, gezien de in art. 6 EVRM besloten liggende onschuldpresumptie. Daaraan gaat de CRvB met opvallend gemak voorbij in r.o. 4.9 en 4.10 van de uitspraak, ondanks de bezweringsformule dat ‘de bewijslast voor het opleggen van een boete zwaarder [is] dan die bij de toepassing van de bevoegdheid tot beëindiging’. Die formule is trouwens nogal krakkemikkig verwoord; het gaat niet om de bewijslast – die is er wel of niet (de zwangerschapsdoctrine: je kunt van een gesteld feit niet een beetje bewijslast hebben) – maar om de bewijsmaatstaf. De CRvB doelt hier op het verschil tussen ‘voldoende aannemelijk’ en ‘buiten redelijke twijfel’.

5. R.o. 4.7.4 van de uitspraak – ‘Uit het sepot valt niet op te maken wat de redenen voor de officier van justitie zijn geweest’ – leert dat de CRvB niet nader heeft onderzocht waarom de tegen appellante gestarte strafzaak nu precies is geseponeerd, ook al heeft het openbaar ministerie gebrek aan bewijs als motivering gehanteerd. Blijkens r.o. 2.4 van de uitspraak – ‘te weinig bekend (...) om het tegendeel te concluderen’ – geldt hetzelfde voor de rechtbank Noord-Nederland (hierna: rechtbank). Die keuze lijkt mij evident onjuist. Ik licht toe.

6. Ten eerste: de sepotbeslissing (23 augustus 2021) is genomen na het opmaken van het proces-verbaal (25 mei 2020) waarop het UWV, de rechtbank en de CRvB hun conclusies baseren. Ik neem aan dat dit proces-verbaal is beoordeeld door de officier van justitie die de sepotbeslissing heeft genomen.

Ten tweede: in r.o. 2.2, 4.5 en 4.6 van de uitspraak blijft onduidelijk wanneer en aan wie de echtgenoot en de neef van appellante hun belastende verklaringen hebben afgelegd. Het lijkt er echter op dat die verklaringen wel onder ogen van de betrokken officier van justitie zijn gekomen, nu de eerste beslissing op bezwaar (28 januari 2021) veel eerder dan de sepotbeslissing (23 augustus 2021) is genomen.

Ten derde: in r.o. 2.2 van de uitspraak blijft evenzeer onduidelijk welke familieleden van appellante ontlastende verklaringen hebben afgelegd, waarover de verklaringen gingen, alsmede wanneer en aan wie de verklaringen zijn afgelegd. En wat maakt dat de ontlastende verklaringen niet overtuigend zijn (r.o. 2.1 van de uitspraak: ‘geen objectieve en verifieerbare gegevens’), maar de belastende verklaringen wel?

Ten vierde: in het zicht van de zitting bij de CRvB heeft het UWV de terugvorderingsperiode verkort van 1 december 2016 tot en met 31 december 2019 naar 1 oktober 2018 tot en met 31 december 2019, terwijl de reden voor deze wijziging in de uitspraak niet nader wordt toegelicht.

7. Wel meldt de CRvB in r.o. 4.6 dat ‘de deur van de garage waarin de hennepkwekerij zich bevond alleen te bereiken was via het woonhuis’. Kan iemand mij vertellen waarom deze informatie relevant is? Wat als appellante inderdaad nooit in de garage kwam, zoals in r.o. 3.1 van de uitspraak is gesuggereerd? Indien het woonhuis uitsluitend via de garage kon worden bereikt, zou het onwaarschijnlijk zijn dat appellante in 2019 niets van de hennepkwekerij had geweten. Maar dát staat er niet.

R.o. 4.6 doet ook in een ander opzicht mijn wenkbrauwen fronsen. Zonder enige nadere toelichting worden ‘gebruikte teelaarde en vuilniszakken met afval’ aangemerkt als ‘zichtbare aanwijzingen van de hennepkwekerij’. Na het lezen van die zin ben ik direct begonnen met het opruimen van het terrein rondom mijn woning. Want stel je voor dat een toezichthouder dit ziet. Bezig met het zomerklaar maken van de tuin? Ja ja, dat zeggen ze allemaal!

8. Misschien geven het procesdossier en de mondelinge toelichtingen hierop – ten overstaan van de rechtbank en de CRvB – voldoende grond voor de gerechtvaardigde conclusie dat de betrokkenheid van appellante bij de exploitatie van de hennepkwekerij in haar garage wettig en overtuigend is bewezen. Zo’n conclusie verdient echter meer onderzoek dan de rechtbank en de CRvB hebben verricht, en een veel betere motivering dan zij in hun uitspraken hebben gegeven.

9. Wat betreft het onderzoek verwijs ik naar de mogelijkheid om (via de band van art. 8:69 lid 3 Awb) te achterhalen op basis van welke stukken het openbaar ministerie de strafzaak nu precies heeft geseponeerd, en naar de bevoegdheid tot het oproepen van getuigen om voorafgaand aan (art. 8:46 lid 1 Awb) of tijdens (art. 8:60 lid 1 Awb) de bodemzitting te worden gehoord. Want het kan zo zijn dat ‘familieleden’ – nogmaals: wie zijn dit? – van appellante een belang bij de einduitkomst van de (hoger)beroepsprocedure hebben, maar dit geldt mogelijkerwijs ook voor ‘de’ neef en de echtgenoot van appellante. Bedenk in dit verband dat appellante het recht heeft om te zwijgen voor zover het gaat om de bestuurlijke boete (art. 8:28a Awb), wat maakt dat rechters ook op eigen initiatief aan materiële waarheidsvinding moeten doen.

10. Mocht deze zaak ooit bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens belanden, dan durf ik over de uitkomst ervan geen voorspelling te doen, gelet op de strenge eisen aan het tegenbewijs, in samenhang met het bewijssepot en de onduidelijkheden over de diverse be- en ontlastende verklaringen over het gedrag van appellante. Met andere woorden: voor mij staat allerminst vast dat de handelwijze van de Nederlandse bestuursrechters zich in dit geval verdraagt met art. 6 EVRM.

Rens Koenraad

Rens Koenraad is universitair docent aan Tilburg University en rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Limburg