Intrekking bijstand: geen schending inlichtingenverplichting.

Samenvatting

In deze zaak gaat het over de intrekking en terugvordering van bijstand en een boete, op de grond dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Volgens het college heeft appellante niet duidelijk gemaakt hoe zij in haar levensonderhoud heeft voorzien. Volgens appellante heeft het college niet voldaan aan zijn bewijslast met betrekking tot de schending van de inlichtingenverplichting. De Raad geeft appellante hierin gelijk. Het ligt op de weg van het college om aannemelijk te maken dat appellante de ingevolge art. 17 lid 1 Pw op haar rustende inlichtingenverplichting niet of niet naar behoren is nagekomen door geen, onvolledige of onjuiste mededeling te doen van feiten of omstandigheden die van invloed zijn of kunnen zijn op het recht op bijstand. Dat geen of geringe uitgaven voor levensonderhoud op de bankafschriften zichtbaar zijn, levert op zichzelf geen schending op van de inlichtingenverplichting. Dat is ook niet het geval, als de zichtbare uitgaven veel lager zijn dan de Nibud-referentiecijfers. Wel roept dit de vraag op hoe appellante in haar levensonderhoud heeft voorzien. Er zou immers sprake kunnen zijn van een verzwegen inkomstenbron of een verzwegen andere mogelijkheid om in het levensonderhoud te voorzien. Appellante heeft over de lagere uitgaven voor levensonderhoud een verklaring gegeven die niet op voorhand onaannemelijk of onwaarschijnlijk is. Appellante heeft de vragen beantwoord en de gevraagde stukken overgelegd. Voor zover het college de verklaring van appellante onvoldoende vindt, had het college appellante om een nadere toelichting of onderbouwing kunnen vragen of anderszins zelf nader onderzoek kunnen verrichten naar de financiële situatie van appellante. Het college heeft dit echter niet gedaan. Het college heeft daarentegen geconcludeerd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet duidelijk te maken hoe zij in haar levensonderhoud heeft voorzien. Daarmee heeft het college echter niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/34

1. De bijstandsgerechtigde bij wie op de bankafschriften geen of geringe uitgaven voor levensonderhoud zichtbaar zijn, kan in de praktijk in de problemen komen, ook al overweegt de CRvB in de hier opgenomen uitspraak dat het ontbreken of het bestaan van slechts geringe uitgaven voor het levensonderhoud op zichzelf geen schending van de inlichtingenplicht oplevert. Geen of geringe uitgaven voor het levensonderhoud kunnen wel wijzen op het bestaan van onbekende geldstromen en/of zwarte verdiensten. De gemeente kan in dat geval dus verder onderzoeken of hiervan inderdaad sprake is. De verklaringen die betrokkene tijdens dat onderzoek hierover aflegt, zijn daarbij meestal doorslaggevend. Het college kan vervolgens besluiten om de bijstandsuitkering in verband hiermee te herzien of in te trekken en vervolgens de kosten van bijstand terug te vorderen. De rechtspraak over of betrokkene bij geen of geringe uitgaven voor het levensonderhoud de inlichtingenplicht geschonden heeft, is echter wisselend. De hier opgenomen uitspraak is in de publiciteit gekomen waarbij ook de vergelijking is gemaakt met de ‘boodschappenzaak’, CRvB 23 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1918, «USZ» 2021/322, m.nt. L.M. Koenraad en H.W.M. Nacinovic. Naar aanleiding daarvan zijn ook Kamervragen gesteld aan de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen (Kamerstukken II 2023/24, 2024Z00770). In deze bijdrage bespreek ik eerst wanneer in de praktijk bij het ontbreken of het bestaan van slechts geringe uitgaven voor het levensonderhoud geen onbekende geldstromen en/of zwarte verdiensten worden aangenomen. Vervolgens ga ik in op de vraag of betrokkene op grond van het huidige art. 17 lid 1 Pw het hebben van geen of geringe uitgaven voor het levensonderhoud eigenlijk wel aan het college zou moeten melden.

2. In de hier opgenomen uitspraak loopt het voor betrokkene gunstig af. De CRvB vindt dat de verklaring van betrokkene voor de lagere uitgaven voor levensonderhoud niet op voorhand onaannemelijk of niet onwaarschijnlijk is. In het bestuursrecht hoeft betrokkene feiten en omstandigheden niet aan te tonen of onomstotelijk te bewijzen. Het aannemelijk maken volstaat in de regel, of soms gaat het ook over of iets niet op voorhand onaannemelijk is. Zie ook bijvoorbeeld CRvB 1 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1544. Wanneer kan het college een verklaring van betrokkene niet op voorhand onaannemelijk of niet volstrekt onaannemelijk vinden? De bewoordingen ‘niet onaannemelijk’ houden in dat een verklaring aannemelijk of waarschijnlijk moet zijn om geaccepteerd te worden. Deze bewoordingen lijken ook in te houden dat het college betrokkene hierbij enig voordeel van de twijfel moet geven. Het is ook niet per sé noodzakelijk dat betrokkene de verklaring op een objectieve en verifieerbare manier onderbouwt. Zie hiervoor ook CRvB 24 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:479, «USZ» 2017/132, m.nt. M.W. Venderbos. Of de verklaring van betrokkene voldoende is, hangt uiteindelijk af van alle omstandigheden van het concrete geval. De hier opgenomen uitspraak en de uitspraak van 24 januari 2017 wijzen erop dat het bij de waardering van een verklaring een rol kan spelen als betrokkene zich in een kwetsbare situatie bevond. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een dreigend faillissement of het overlijden van een naaste. Het voorgaande past overigens ook in het voornemen van het – thans demissionaire – kabinet om vertrouwen, eenvoud en menselijke maat beter in de Participatiewet te verankeren (zie onder meer het programmaplan Participatiewet in balans, Kamerstukken II 2023/24, 34352, nr. 306).

3. De bijstand wordt verstrekt voor het voldoen van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, waaronder de kosten van levensonderhoud. De bijstandsnorm is daar ook op afgestemd. De CRvB oordeelde bijvoorbeeld in de uitspraak van 25 april 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:896, «USZ» 2023/156 dat in verband met het vangnetkarakter van de bijstand het betrokkene redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat het feit dat zij boodschappen van derden ontving van belang kon zijn voor het recht op bijstand. Door dat niet te melden had betrokkene de inlichtingenplicht geschonden. In de hier opgenomen uitspraak verklaarde betrokkene dat zij voor de kosten van boodschappen (contant) geld had geleend en regelmatig kon mee-eten bij onder meer de buurman. Vanuit het vangnetkarakter van de bijstand bestaat er geen verschil tussen boodschappen ontvangen enerzijds en lenen en mee-eten anderzijds. Toch oordeelt de CRvB in de hier opgenomen uitspraak dat betrokkene de inlichtingenplicht niet geschonden heeft. Betrokkene heeft desgevraagd inlichtingen aan het college verstrekt waarvan niet kan worden gezegd dat die niet aannemelijk zijn en daarmee heeft betrokkene aan de inlichtingenplicht voldaan. Helemaal definitief is dat overigens niet, want de CRvB overweegt uitdrukkelijk dat het college door had kunnen vragen en dat afhankelijk van de antwoorden van betrokkene dat tot een andere uitkomst had kunnen leiden. Op grond van art. 17 lid 1 Pw moet betrokkene echter alle omstandigheden melden die van belang kunnen zijn voor het recht op bijstand. Het aangaan van leningen voor kosten van boodschappen kan ook gevolgen hebben voor het recht op bijstand. Een lening is immers niet uitgesloten van het middelenbegrip, waardoor het college de bijstand kan verlagen. En het mee-eten bij de buurman kan een reden zijn om de bijstand daarop af te stemmen op grond van art. 18 lid 1 Pw als dat een substantiële besparing oplevert. Op grond daarvan ligt het eigenlijk meer voor de hand dat betrokkene wel de inlichtingenplicht heeft geschonden, ook als dat uiteindelijk geen gevolgen voor het recht op bijstand heeft. Zie bijvoorbeeld CRvB 6 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2286. In de praktijk zal een bijstandsgerechtigde niet bijhouden of de uitgaven voor het levensonderhoud afwijken van de Nibudnormen en als daar sprake van is dat vervolgens aan het college melden. In het rapport ‘Kennis der verplichtingen en gepercipieerde detectiekans’ van I&O Research (rapport 2023/232), dat in december 2023 verscheen, komt dit ook niet terug als een verplichting die onder bijstandsgerechtigden het meest bekend is. Vanuit het streven van het kabinet om te komen tot voor betrokkenen begrijpelijke verplichtingen in de Participatiewet is het oordeel van de CRvB dat betrokkene de inlichtingenplicht niet heeft geschonden welkom. Toch staat het op gespannen voet met de objectieve inlichtingenplicht zoals deze nu in art. 17 lid 1 Pw verankerd is. Dit zou kunnen worden ondervangen door voor betrokkenen beter kenbaar te maken welke feiten en omstandigheden wel en niet (actief) aan het college moeten worden gemeld. Hoewel het kabinet wel het voornemen heeft om bijvoorbeeld de inlichtingenplicht gelijk trekken met die van de SVB door de Regeling uitzondering inlichtingenplicht (Stcrt. 2017, 17689) aan te passen blijft art. 17 lid 1 Pw vooralsnog ongewijzigd (Kamerstukken II 2022/23, 34352, nr. 260).

4. Hoewel de CRvB in de hier opgenomen uitspraak vaststelt dat betrokkene de inlichtingenplicht niet heeft geschonden en het college in verband daarmee geen boete op kan leggen, is de afloop met betrekking tot de terugvordering niet zeker. De CRvB voorziet op dit punt niet zelf in de zaak. De CRvB sluit kennelijk niet uit dat er toch gevolgen zijn voor het recht op bijstand van betrokkene. Het college kan op grond van art. 18 lid 1 Pw besluiten om de hoogte ervan af te stemmen op de kosten van het levensonderhoud. In dat geval kan het college op grond van art. 54 lid 3 tweede volzin PW jo. art. 58 lid 2 onder a Pw besluiten om de bijstand te herzien en terugvorderen. Als het college van die mogelijkheid gebruik maakt, zal het daarvoor wel een belangenafweging moeten maken. De beoordelingsvrijheid die het college daarbij heeft, biedt meer mogelijkheden om maatwerk te bieden.

M.J. Hüsen

Mark Hüsen is adviseur naleving en privacy en Participatiewet bij Stimulansz