Buitenbehandelingstelling aanvraag. Verkorte wachttijd

Samenvatting

Tussen partijen is in geschil of het UWV de aanvraag verkorte wachttijd terecht niet in behandeling heeft genomen. De rechtbank is van oordeel dat het UWV de aanvraag van 25 januari 2023 terecht niet in behandeling heeft genomen. De wetgever heeft, naar volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet WIA, onderkend dat er werknemers zijn van wie al in een vroeg stadium na uitval voor hun werkzaamheden duidelijk is dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. In zo’n geval hebben re-integratie-inspanningen en een financiële prikkel voor de werkgever geen zin. De wetgever heeft het in die gevallen onjuist geacht dat de reguliere wachttijd van twee jaar moet worden volgemaakt alvorens een WIA-uitkering wordt verstrekt. Voor die gevallen heeft de wetgever in art. 23 lid 6 Wet WIA, een verkorte wachttijd geïntroduceerd. In art. 66 lid 5 Wet WIA is bepaald dat een aanvraag verkorte wachttijd niet in behandeling wordt genomen indien bij de aanvraag geen verklaring van de bedrijfsarts is gevoegd. Hierbij heeft de wetgever het UWV geen ruimte gelaten voor bijzondere omstandigheden in het geval van – onder andere – het ontbreken van een verklaring van de bedrijfsarts. Dit is dan ook dwingrechtelijk bepaald en er is geen hardheidsclausule opgenomen. Het standpunt van eiseres dat op basis van een hardheidsclausule dient te worden afgeweken van de basisregel, slaagt daarom niet.

Eiseres heeft zich beroepen op bijzondere omstandigheden op grond waarvan van een dwingendrechtelijke bepaling dient te worden afgeweken. Op basis van vaste rechtspraak kan van een dwingendrechtelijke bepaling worden afgeweken in gevallen waarin de betrokkene in de absolute onmogelijkheid heeft verkeerd om de aanvraag volledig in te dienen. De rechtbank is van oordeel dat die dan wel een soortgelijke situatie zich in deze zaak niet voordoet, omdat werknemer ondanks zijn gezondheidsklachten en thuissituatie de aanvraag wel zelf heeft gedaan en niet is gebleken dat werknemer de verklaring van de bedrijfsarts niet tijdig kon overleggen. Ook uit de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd en uit dat wat de heer Wiltvank en [naam] tijdens de zitting nader hebben toegelicht over de gezondheidssituatie van werknemer blijkt niet dat sprake was van een absolute onmogelijkheid van werknemer om de vereiste verklaring tijdig over te (laten) leggen.

De rechtbank begrijpt dat de besluitvorming van het UWV als formalistisch en rigide wordt beschouwd. Dit is tijdens de zitting ook met partijen besproken. Voor de rechtbank staat buiten twijfel dat eiseres zeer betrokken is geweest bij haar werknemer en ook nog steeds is. De heer Wiltvank en [naam] hebben dat tijdens de zitting duidelijk toegelicht. De omstandigheden die zich hier hebben voorgedaan laten echter onverlet dat niet van de dwingendrechtelijke bepaling van art. 66 lid 5 Wet WIA afgeweken kan worden. Hiervoor biedt de wet geen ruimte.

Noot

1. Een belanghebbende doet een onvolledige aanvraag om toekenning van een financiële aanspraak, in dit geval een WIA-uitkering met een verkorte wachttijd. Daarom laat het bestuursorgaan, in dit geval het UWV, de aanvraag buiten behandeling. Is dat geoorloofd? Die vraag staat in deze annotatie centraal. Ter beantwoording ervan schets ik eerst het algemene kader van de Awb (punten 2 tot en met 4), dan het specifieke kader van de Wet WIA (punten 5 en 6) en vervolgens de mogelijkheden om te voorkomen dat strenge regelgeving leidt tot onredelijke uitkomsten (punten 7 tot en met 9). Ik rond af met een beschouwing over de verbindendheid van art. 66 lid 5 Wet WIA (punten 10 tot en met 12).

2. Als een bestuursorgaan niet beschikt over voldoende informatie om te kunnen bepalen of de aanvrager recht heeft op de gevraagde aanspraak, kan het de aanvraag afwijzen of buiten behandeling laten. Daarbij passen twee kanttekeningen. Ten eerste: de bevoegdheid tot het buiten behandeling laten van een aanvraag is gebonden aan voorwaarden die staan opgesomd in – het nodeloos omslachtig geformuleerde – art. 4:5 Awb. Ten tweede: als wordt voldaan aan die toepassingsvoorwaarden, mag het bestuursorgaan de aanvraag buiten behandeling laten. De keuze om daadwerkelijk gebruik van art. 4:5 Awb te maken, vereist dus een belangenafweging (art. 3:4 lid 2 Awb; evenredigheidsbeginsel) alsmede een zorgvuldig onderzoek naar feiten en omstandigheden die bij de te maken belangenafweging een rol spelen (art. 3:2 Awb; zorgvuldigheidsbeginsel) en een voor derden kenbare verantwoording over het feitenonderzoek en de uiteindelijke keuze (art. 3:46 Awb; motiveringsbeginsel).

3. De bestuursrechter pleegt de zojuist omschreven keuze met enige terughoudendheid te toetsen, aangezien art. 4:5 Awb aan het bestuursorgaan beleidsruimte verschaft. De ruimte is echter wel begrensd, zoals blijkt uit onder meer CRvB 13 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2793, USZ 2023/28, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman & L.M. Koenraad. Daar bepaalde de CRvB dat het bevoegd gezag het besluit tot het buiten behandeling laten van een aanvraag om toekenning van een bijstandsuitkering als regel moet vervangen door een inhoudelijke beslissing op deze aanvraag (art. 7:11 lid 2 Awb), indien het bevoegd gezag tijdens de bezwaarfase alsnog in het bezit komt van de gegevens die een inhoudelijke beslissing op de aanvraag mogelijk maken. In CRvB 25 april 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:679, USZ 2023/217, m.nt. M.W. Venderbos, AB 2023/170, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman & L.M. Koenraad, is een soortgelijke redenering gevolgd met betrekking tot het opschorten van het recht op een bijstandsuitkering (art. 54 lid 4 Pw).

4. De uitspraken van 13 december 2022 en 25 april 2023 zijn ingegeven door het besef dat het buiten behandeling laten van een aanvraag om toekenning van (en het opschorten van het recht op) een bijstandsuitkering verstrekkende gevolgen voor de belanghebbende heeft. Naar het oordeel van de CRvB zijn die gevolgen onevenredig – met name onevenwichtig (vgl. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, USZ 2022/76, m.nt. L.M. Koenraad) – als het bestuursorgaan nog tijdens de besluitvormingsfase de beschikking krijgt over gegevens die een inhoudelijke beslissing op de aanvraag mogelijk maken. We zien hier een voorbeeld van responsief, burgervriendelijk en empathisch bestuursrecht.

5. art. 66 lid 5 Wet WIA bevat een specifieke regeling die maakt dat art. 4:5 Awb buiten toepassing blijft als het gaat om het beslissen op een aanvraag om toekenning van een WIA-uitkering. Het gevolg is dat het UWV de aanvraag buiten behandeling moet laten als deze niet wordt vergezeld door een verklaring van de bedrijfsarts. Dit betekent onder meer dat voor een belangenafweging geen plaats is (art. 3:4 lid 1 Awb) en dus evenmin voor het verbinden van juridische consequenties aan onevenredige gevolgen (art. 3:4 lid 2 Awb). In potjeslatijn: lex dura sed lex. In rond Hollands: helaas pindakaas.

6. Dat kan schuren, zoals de rechtbank Overijssel in de rechtsoverwegingen 6.4 tot en met 6.8 van de hierboven afgedrukte uitspraak duidelijk maakt. Uit alles blijkt dat de rechtbank met de kwestie in haar maag zit. En ik kan mij levendig voorstellen dat de in punt 3 van deze annotatie aangehaalde uitspraken tijdens het raadkameren aan bod zijn gekomen. Tegelijkertijd stel ik vast dat de rechtbank geen aanleiding heeft gezien om de zaak te laten behandelen door een meervoudige kamer, en niet is toegekomen aan een discursief betoog over de (on)wenselijkheid van strenge regelgeving. Wellicht gaat dit nog gebeuren door de CRvB als eiseres hoger beroep heeft ingesteld. Dat zou uit een oogpunt van rechtsvorming heel goed zijn. Ik licht toe.

7. Dankzij het toeslagenschandaal is maatschappelijke, politieke en rechterlijke aandacht ontstaan voor strenge regelgeving zonder hardheidsclausules. In zoverre wijs ik op het voorstel voor de Wet versterking waarborgfunctie Awb (hierna: wetsvoorstel; zie punt 8) en op de conclusie die staatsraad advocaat-generaal H.J. Snijders op 18 mei 2022 heeft genomen (hierna: conclusie; zie punt 9).

8. Het wetsvoorstel vormt een reactie op de motie van Kamerlid Pieter Omtzigt die op 25 november 2021 is aangenomen (Kamerstukken II 2021/22, 35925-VI, nr. 115), en is toegezonden aan de voorzitter van de Tweede Kamer; Kamerstukken II 2022/23, 29279, nr. 763. Via dat Kamerstuk kan men naar bijlage 107094 (tekst van het wetsvoorstel), bijlage 107495 (toelichting op het wetsvoorstel) en bijlage 107496 (voorstel voor een nieuw art. 3:4 Awb, met toelichting). Met name bijlage 107496 is relevant voor de casus die tot de hierboven afgedrukte uitspraak heeft geleid. De discussies in die bijlage gaan nu met name over de vraag of een groot toepassingsbereik van art. 3:4 lid 2 Awb – ook bij dwingende regelgeving moet een evenredigheidstoetsing plaatsvinden – het primaat van de wetgever te zeer aantast, en in het verlengde hiervan welke beperkingen art. 120 Grondwet – toetsingsverbod – stelt aan de formulering van art. 3:4 lid 2 Awb. Waarschijnlijk heeft de ministerraad een besluit over de zogeheten ‘consultatieversie’ genomen als deze annotatie in druk verschijnt.

9. De conclusie is gepubliceerd onder ECLI:NL:RVS:2022:1441. Inmiddels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) een duidelijke keuze gemaakt in haar uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772, JB 2023/86, m.nt. R.J.N. Schlössels, AB 2023/128, m.nt. M. van Zanten, NTFR 2023/377, m.nt. M.T.M. Hennevelt, AAe 2023/5, p. 355-363, m.nt. J.J.J. Sillen). Lang verhaal kort: bestuursorganen en -rechters mogen niet afwijken van een dwingend geformuleerd wettelijk voorschrift, tenzij sprake is van een bijzondere omstandigheid waarmee de wetgever aantoonbaar geen rekening heeft gehouden. Als de CRvB de lijn van de ABRvS volgt, voorzie ik de bevestiging van de hierboven afgedrukte uitspraak, mede gezien de jurisprudentie die in rechtsoverweging 6.5 is genoemd (en aansluit op de lijn die Snijders in de conclusie heeft gevolgd).

10. De Wet WIA is vastgesteld bij wet van 22 november 2005, Stb. 2005, 572; art. 66 kende oorspronkelijk slechts twee leden. Bij wet van 22 december 2005, Stb. 2005, 710 (art. XV, onderdeel P) is art. 66 aangevuld met de leden 3 tot en met 6. In de toelichting op die aanvulling (Kamerstukken II 2005/06, 30318, nr. 3, p. 15) wordt gezwegen over het feit dat art. 66 lid 5 Wet WIA afwijkt van art. 4:5 Awb, en al helemaal waarom dit zo is. Die zwijgzaamheid nodigt wat mij betreft nadrukkelijk uit tot vragen aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, via het UWV, als onderdeel van de exceptieve toetsing van art. 66 lid 5 Wet WIA – zo’n vraag komt overigens pas aan bod indien een belanghebbende bij een bestuursrechter laat merken dat hij het niet eens is met art. 66 lid 5 Wet WIA als zodanig.

11. Mijn vragen over art. 66 lid 5 Wet WIA worden mede ingegeven door de volgende factoren: a. tijdens de besluitvormingsfase kan blijken dat de belanghebbende materieel gezien toch aanspraak maakt op een WIA-uitkering met verkorte wachttijd; b. de vervanging van een ‘buitenbehandelinglating’ door de toekenning van een WIA-uitkering met verkorte wachttijd leidt niet tot benadeling van particuliere derden; en c. een belanghebbende kan slechts één keer verzoeken om een WIA-uitkering met een verkorte wachttijd. In dit kader: het lijkt erop dat art. 66 lid 2 Wet WIA de toepasselijkheid van art. 4:6 Awb uitsluit; de parlementaire geschiedenis van de Wet WIA biedt hierover geen duidelijkheid.

12. Ik sluit niet zonder meer uit dat de CRvB art. 66 lid 5 Wet WIA (in een concreet geval) buiten toepassing zal laten of (zonder meer) onverbindend zal achten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Van strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel lijkt mij sowieso sprake – zie punt 10 van deze annotatie – maar naar huidig recht is dit voor de bestuursrechter onvoldoende om een algemeen verbindend voorschrift te negeren. Wie hierover meer wil weten, verwijs ik naar CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, USZ 2019/284, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman & L.M. Koenraad, JB 2019/151, m.nt. B. Kaya, O&A 2019/46, m.nt. L.A. van Heusden, JG 2019/22, m.nt. T. Barkhuysen e.a.

L.M. Koenraad

Rens Koenraad is universitair docent aan Tilburg University en rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Limburg