Bij toetsing medische geschiktheid functies zijn voortaan beroepsgronden leidend

Samenvatting

De Raad ziet aanleiding zijn vaste rechtspraak – die is gebaseerd op art. 8:69 lid 1 Awb – aan te scherpen in die zin dat ook bij de toetsing van de medische grondslag van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling de beroepsgronden voortaan leidend zullen zijn. Dit betekent dat de medische geschiktheid van de geselecteerde functies – met inbegrip van de signaleringen – alleen op de aangevochten beperkingen zal worden bezien. De aangevoerde beroepsgronden zullen ruim zullen worden uitgelegd. Ongewijzigd blijft de rechtspraak over de wijze waarop in de bezwaarfase een volledige (medische en arbeidskundige) heroverweging van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling op grond van art. 7:11 Awb door het UWV dient plaats te vinden.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2023/212

1. De hier afgedrukte uitspraak verdient een bespreking wegens de uitleg die de CRvB op 19 juli 2023 aan art. 8:69 lid 1 Awb heeft gegeven. Na een beknopte algemene uiteenzetting over de wereld achter art. 8:69 Awb (punten 2 tot en met 5) geef ik antwoord op de vraag of in r.o. 4.2 van de hier afgedrukte uitspraak daadwerkelijk een koerswijziging ligt besloten (punten 6 tot en met 8) en een waardering van de beoogde wijziging (punten 9 en 10). Ik sluit af met een opmerking over het bestuurlijk heroverwegen van ZW- en WIA-beschikkingen (punt 11).

2. De inwerkingtreding van de Awb markeert een omslag in het denken over de taak van de bestuursrechter. Vóór 1 januari 1994 lag de nadruk op het uitoefenen van toezicht op het doen en laten van het openbaar bestuur (recours objectif); daarbij hoort het zo volledig mogelijk toetsen van het bestreden besluit, ongeacht de stellingen van de eisende partij, om te bezien of dit besluit objectief bezien rechtmatig is. Sinds 1 januari 1994 gaat het vooral om de beslechting van individuele geschillen (recours subjectif); daarbij hoort een beperking van de toetsing tot de onderdelen die volgens de eisende partij niet kloppen. De rol van de eisende partij is verschoven van ‘verklikker in rijksdienst’ (deze term ontleen ik aan N. Verheij, ‘Een klantvriendelijke rechter’, in: Nieuw bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer 1992, p. 131-149) naar de persoon die de omvang van het geding bepaalt.

3. De zojuist bedoelde omslag ligt vooral besloten in de toelichting op art. 8.2.6.4, het voorstel dat uiteindelijk als art. 8:69 Awb door het juridische leven gaat (PG Awb II, p. 463-464). Over die toelichting is vervolgens uitbundig gediscussieerd in vaktijdschriften en (hand)boeken. Voor een toegankelijk geschreven samenvatting van de diverse discussies verwijs ik naar B. Assink, Het recours objectif. Een herwaardering (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 21-119. Het feit dat de samenvatting bijna 100 bladzijden beslaat, laat zien hoe indringend en principieel wetenschappers met elkaar over de uitleg van art. 8:69 Awb hebben gedebatteerd. De korte en vooral cryptische formulering van de drie leden die art. 8:69 Awb rijk is, heeft in relevante mate bijgedragen aan de discussies.

4. Als uitgangspunt geldt dat de eisende partij kan volstaan met feitelijke stellingen waaruit blijkt met welke onderdelen van het bestreden besluit hij het oneens is (art. 8:69 lid 1 Awb), en dat de bestuursrechter deze stellingen moet vertalen tot juridisch relevante argumenten (art. 8:69 lid 2 Awb). Daarmee is echter niet het hele verhaal verteld. Er zijn ook afzonderlijke besluiten (zoals beleidsregels in de zin van art. 4:81 lid 1 Awb) die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen, en besluiten (zoals wijzigingen in de zin van art. 6:19 lid 1 Awb) die het bestreden besluit als het ware nader ‘inkleuren’. Bovendien bepaalt de bestuursrechter door vertaling van een feitelijke stelling mede tegen welk aspect deze stelling nu precies is gericht. Wie meer over deze complexe rechterlijke activiteit wil weten, kan terecht bij mijn commentaar op art. 8:69 Awb dat is gepubliceerd in Module Algemeen Bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer (te raadplegen via Navigator).

5. Stellingen van de eisende partij worden gekoppeld aan achtereenvolgens afzonderlijke besluiten, besluitonderdelen (beslissingen in het bestreden besluit die ook in een afzonderlijk Awb-besluit kunnen worden neergelegd) en besliscomponenten (beslissingen in het bestreden besluit die niet in een afzonderlijk Awb-besluit kunnen worden neergelegd). Voorbeeld van een besluitonderdeel: de beslissing op een aanvraag tot toekenning van een voorziening op grond van de Wmo 2015 die is neergelegd in een brief met andere Wmo-beslissingen op andere aanvragen; elke Wmo-beslissing kan in een afzonderlijk Awb-besluit worden vervat. Voorbeeld van een besliscomponent: de beslissing over de medische belastbaarheid van een persoon die een uitkering krachtens de ZW of de WIA wil hebben; het betreft een afzonderlijke beslissing die niet is gericht op een zelfstandig rechtsgevolg (art. 1:3 Awb); het heeft juridisch gezien geen nut om in een afzonderlijke brief aan de belanghebbende mee te delen welke activiteiten hij medisch gezien nog kan verrichten, aangezien zo’n mededeling op zichzelf niets zegt over zijn verdiencapaciteit.

6. In r.o. 4.1 van de hier afgedrukte uitspraak zien we een concrete toepassing van de systematiek die ik in de punten 4 en 5 heb geschetst. De medische en de arbeidskundige component van de ZW-beschikking zijn afzonderlijke besliscomponenten. Als een belanghebbende in een beroepschrift slechts melding maakt van medische feiten en omstandigheden, beperkt hij de omvang van het geding tot de medische besliscomponent en het medisch aspect van het arbeidskundig deel. Men zou dus kunnen zeggen dat het arbeidskundig deel van de ZW-beschikking uiteenvalt in twee of meer besliscomponenten zoals de medische beoordeling en de vaststelling van de maatman enerzijds en de passende functie anderzijds.

7. R.o. 4.2 van de hier afgedrukte uitspraak kan worden begrepen als een poging om beslissingen krachtens de ZW en de WIA nog verder te fragmenteren, lees: op te knippen in nog kleinere en specifiekere besliscomponenten. Het medisch deel van de arbeidskundige component valt uiteen in beslissingen over diverse factoren die aangeven welke belasting een geduide functie met zich brengt. In zoverre is sprake van een koerswijziging.

8. Het effect van die koerswijziging wordt echter direct verzacht door de eis dat de bestuursrechter de ‘aangevoerde beroepsgronden’ – lees: de feitelijke stellingen van de eisende partij – ruim moet uitleggen. Dit kan, bijvoorbeeld, concreet betekenen dat commentaar van de eisende partij op het aspect ‘bukken’ bij nader inzien ook betrekking heeft op het aspect ‘reiken’, als blijkt dat beide activiteiten leiden tot overbelasting van de onderrug. Daarom denk ik dat bestuursrechters ZW- en WIA-beschikkingen in de toekomst niet wezenlijk minder intensief zullen gaan toetsen dan nu het geval is.

9. Toch heb ik serieuze bedenkingen tegen de koerswijziging die de CRvB voorstaat. Die wens leidt namelijk tot formalisering van het arbeidsongeschiktheidsbestuursprocesrecht (een mooi woord voor het tijdverdrijf dat ‘galgje’ heet). Tijdens de beroepsprocedure zullen immers discussies over de omvang van het geding ontstaan. Bovendien ligt een toename van hogerberoepsprocedures – over de vraag of de rechtbank de omvang van het geding juist heeft bepaald – in de lijn der verwachtingen, zeker als het UWV op zijn formalistische strepen gaat staan. Die verschijnselen druisen in tegen de maatschappelijke en politieke behoefte aan minder procederen over procederen, en aan meer burgervriendelijkheid van bestuursorganen, hun medewerkers en bestuursrechters.

10. In dit kader trek ik een vergelijking met de ongemakken die het gebruik van de grondenfuik – op grond waarvan een belanghebbende in hoger beroep als regel niet met nieuwe gronden mag aankomen – door de ABRvS met zich brengt. Die benadering van hoger beroep in het bestuursprocesrecht leidt tot moeizame verhandelingen over het verschil tussen een nieuwe beroepsgrond (niet toegestaan) en een nader argument ter onderbouwing van een wel bij de rechtbank aangevoerde beroepsgrond (wel toegestaan). Zie bijvoorbeeld mijn annotatie onder AB 2018/237 bij de Afdelingsuitspraak van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1100), alsmede mijn bijdragen op LinkedIn (#grondenfuik). Daarom ben ik van mening dat de CRvB moet stoppen met het verder fragmenteren van ZW- en WIA-beschikkingen.

11. R.o. 4.2 van de hierboven afgedrukte uitspraak sluit af met de volgende opmerking: ‘Het voorgaande beoogt geen wijziging te brengen in de rechtspraak over de wijze waarop in de bezwaarfase een volledige (medische en arbeidskundige) heroverweging van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling op grond van artikel 7:11 van de Awb door het UWV dient plaats te vinden’. Dat ligt nogal voor de hand. Tijdens de bezwaarfase geldt namelijk geen grondenstelsel als bedoeld in art. 8:69 lid 1 Awb! De stellingen van de bezwaarmaker mogen hoogstens worden gebruikt om bepaalde besluitonderdelen – zie punt 5 van deze annotatie – van heroverweging uit te sluiten. Een bestuursorgaan moet alle componenten van een ‘in geding zijnd’ besluitonderdeel aan een nader onderzoek onderwerpen, ook als de bezwaarmaker geen kritiek op een component heeft. Zie onder meer L.M. Koenraad & H.B. Winter, Beslissen op bezwaar, Deventer: Wolters Kluwer 2023, m.n. par. 6.4 (p. 57-58) en de daar aangehaalde bronnen.

L.M. Koenraad

Rens Koenraad is universitair docent bestuursrecht bij Tilburg University en rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Gelderland