Raad van State, 22-04-2020, ECLI:NL:RVS:2020:1120, 201904491/1/A2

201904491/1/A2.

Datum uitspraak: 22 april 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 mei 2019 in zaak nr. 18/3016 in het geding tussen:

[appellant]

en

de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).

Procesverloop

Bij besluit van 4 juni 2018 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijvaardigheid opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst.

Bij besluit van 9 augustus 2018 heeft CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 1 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door R.J. de Boer, advocaat te Amsterdam, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. I.S.B. Metaal, zijn verschenen.

Overwegingen

1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2.    Het CBR heeft het in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit van 4 juni 2018 genomen naar aanleiding van een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) van de officier van justitie. Hierin is vermeld dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid, vereist voor het besturen van de categorieën van motorrijtuigen waarvoor aan hem een rijbewijs is afgegeven. Volgens het bij de mededeling gevoegde proces-verbaal van 13 april 2018 heeft [appellant] als beginnend bestuurder van een motorvoertuig op 29 maart 2018 artikel 62 jo. bord A1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens overtreden door buiten de bebouwde kom met een gecorrigeerde snelheid van 99 km per uur te rijden waar 60 km per uur is toegestaan. Volgens het eveneens bij de mededeling gevoegde proces-verbaal van 4 april 2018 heeft [appellant] op 31 maart 2018 buiten de bebouwde kom met een gecorrigeerde snelheid van 128 km per uur gereden waar 80 km per uur is toegestaan.

    Het CBR heeft [appellant] een onderzoek naar de rijvaardigheid opgelegd en de geldigheid van het rijbewijs geschorst omdat hij als beginnende bestuurder twee maal voor evengenoemde feiten onherroepelijk is veroordeeld door de strafrechter. Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft het CBR naar aanleiding van de positieve bevindingen van het op 26 september 2018 verrichte rijvaardigheidsonderzoek het rijbewijs van [appellant] weer geldig verklaard. [appellant] is werkzaam als vrachtwagenchauffeur in het bedrijf van zijn vader.

De uitspraak van de rechtbank

3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het betoog van [appellant] dat hij op 31 maart 2018 geen snelheidsovertreding heeft begaan, althans dat die overtreding onvoldoende vaststaat, geen doel treft. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat ten tijde van het primaire besluit ten aanzien van [appellant] als beginnende rijder twee onherroepelijk geworden strafbeschikkingen zijn uitgevaardigd. Dat één van die strafbeschikkingen nu alsnog zou moeten worden herzien, doet daar niet aan af. Beantwoording van de vraag of op 31 maart 2018 de snelheid correct is gemeten, kan om die reden achterwege blijven.

    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant]s betoog dat het CBR bij het opleggen van de maatregel tot schorsing van de geldigheid van zijn rijbewijs het evenredigheidsbeginsel in acht had moeten nemen, geen doel treft. De regelgeving biedt het CBR geen ruimte om per geval rekening te houden met de individuele belangen van [appellant]. Dit is anders indien deze maatregel zou moeten worden aangemerkt als een "criminal charge" in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Een onderzoek naar de rijgeschiktheid en een besluit tot schorsing van de geldigheid van het rijbewijs kunnen evenwel niet worden aangemerkt als een "criminal charge" in de zin van deze bepaling. De kwalificatie die de wetgever aan de maatregel geeft, het met de maatregel beoogde doel, de aard en de zwaarte van de maatregel en het ontbreken van een punitief karakter, maken dat de maatregel niet is aan te merken als een straf of een sanctie. De omstandigheid dat die schorsing vier maanden heeft geduurd is geen reden om anders te oordelen. De kosten van het rijvaardigheidsonderzoek en de boetes staan los van de schorsing en ontnemen aan die schorsing niet het karakter van een bestuurlijke maatregel, aldus de rechtbank.

Hoger beroep

4.    [appellant] bestrijdt dit oordeel van de rechtbank. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verkeersovertreding op 31 maart 2018 onvoldoende is bewezen waardoor de opgelegde maatregel onrechtmatig is. [appellant] voert hiertoe aan dat de verklaring van het NMI dat de boordsnelheidsmeter van het voertuig van de verbalisant is gekalibreerd, ontbreekt in het proces-verbaal. Als een meting met een niet-geijkte boordsnelheidsmeter heeft plaatsgevonden, kan niet worden nagegaan of de door de verbalisant toegepaste correctie op de afgelezen snelheid overeenkomt met de geconstateerde afwijking van het meetmiddel en is de snelheidsmeting niet betrouwbaar. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of en in welke mate de maximale snelheid is overschreden. Verder voert [appellant] aan dat de afstand tussen het gemeten voertuig en het metende voertuig niet wordt vermeld in het proces-verbaal. Tot slot voert [appellant] aan dat het OM niet heeft aangetoond dat sprake was van een geopende spitsstrook, waardoor de maximum toegestane snelheid niet 80 kilometer per uur was, zoals verondersteld door de verbalisant, maar 100 kilometer per uur en is het volgens hem onwaarschijnlijk dat de spitsstrook op het moment waarop de overtreding is vastgesteld was geopend.

    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de maatregel tot schorsing een "criminal charge" is in de zin van artikel 6 van het EVRM. [appellant] voert hiertoe aan dat de rechtbank niet voldoende heeft meegewogen dat niet alleen de geldigheid van zijn rijbewijs B is geschorst, maar ook (onder meer) rijbewijs C1E. Omdat hij als vrachtwagenchauffeur voor zijn inkomen afhankelijk is van zijn rijbewijs C1E, treft de maatregel hem zwaar. De schorsing van de geldigheid van zijn rijbewijs C1E voor vier maanden is qua reikwijdte en duur substantieel genoeg om deze maatregel aan te merken als een "criminal charge". [appellant] wijst in dit verband onder meer op de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1454) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), Nilsson tegen Zweden, beslissing van 13 december 2005 (ECLI:CE:ECHR:2005:1213DEC007366101) en Escoubet tegen België, arrest van 28 oktober 1999 (ECLI:CE:ECHR:1999:1028JUD002678095).

    De rechtbank had moeten onderkennen dat sprake is van een "criminal charge" in de zin van artikel 6 EVRM en had vervolgens moeten onderkennen dat dit met zich brengt dat de oplegging van de sanctie  indringend moet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat hij door het opleggen van de maatregel gedurende vier maanden niet kon werken als vrachtwagenchauffeur, kon hij zich in deze periode ook geen inkomen als vrachtwagenchauffeur verwerven. Hij heeft tijdens de schorsing van de geldigheid van zijn rijbewijs andere werkzaamheden verricht in het bedrijf van zijn vader tegen een lagere beloning. Deze gevolgen staan niet in verhouding tot de twee verkeersovertredingen waarop het CBR zijn besluit van 9 augustus 2018 heeft gebaseerd. [appellant] wijst er in dit verband op dat de verkeersovertredingen buiten de bebouwde kom plaatsvonden en volgens hem daarom niet extreem gevaarlijk waren. Bovendien heeft [appellant] niet de tijd gehad om van zijn eerste verkeersovertreding te leren omdat hij tegen de tijd dat zijn eerste verkeersovertreding bekend werd, de tweede verkeersovertreding reeds had begaan, aldus [appellant].

    Ten onrechte is geen schadevergoeding toegekend vanwege gederfde inkomsten gedurende de periode dat zijn rijbewijs C1E was geschorst, aldus [appellant].

4.1.    Vast staat dat ten tijde van het besluit van 4 juni 2018 ten aanzien van [appellant] als beginnend bestuurder twee onherroepelijke strafbeschikkingen waren uitgevaardigd voor feiten begaan op 29 en 31 maart 2018. Dat de verkeersovertreding op 31 maart 2018 niet voldoende zou zijn bewezen zoals [appellant] in beroep bij de rechtbank en in hoger beroep aanvoert, doet daar niet aan af. Zoals het CBR terecht stelt, heeft [appellant] in de strafrechtelijke procedure de wijze waarop de snelheidsovertreding van 31 maart 2018 is vastgesteld kunnen aanvechten en is het niet aan het CBR om hiernaar onderzoek te doen. Het CBR heeft uit te gaan van deze strafbeschikkingen.

    Het betoog dat de opgelegde maatregel onrechtmatig zou zijn omdat de verkeersovertreding op 31 maart 2018 onvoldoende zou zijn bewezen, faalt derhalve.

"Criminal charge".

4.2.    [appellant] komt tevergeefs op tegen het oordeel van de rechtbank dat de aan hem opgelegde maatregel niet kan worden aangemerkt als een "criminal charge" in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Zoals de Afdeling meermaals heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2062) betreft het onderzoek naar de rijvaardigheid of rijgeschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig en het schorsen van de geldigheid van het rijbewijs hangende dit onderzoek een bestuurlijke maatregel die erop is gericht de betrokkene aan een onderzoek te onderwerpen vanwege eerder getoond rijgedrag. De maatregel strekt daarmee tot bevordering van de verkeersveiligheid. Hierbij is van belang geacht dat de kwalificatie die de wetgever aan de maatregel geeft, het met de maatregel beoogde doel, de aard en de zwaarte van de maatregel en het ontbreken van een punitief karakter ervan, maken dat de maatregel niet is aan te merken als een bestraffende sanctie.

     De door [appellant] aangehaalde jurisprudentie leidt niet tot een ander oordeel. In die zaken ging het om maatregelen van een andere aard en/of een andere duur dan de aan [appellant] opgelegde maatregel. Gelet op de relatief korte duur van de schorsing van het rijbewijs van [appellant], die in het bedrijf van zijn vader arbeidsactiviteiten is blijven verrichten waardoor zijn inkomen in die periode alleen voor een deel is weggevallen, is de aan hem opgelegde maatregel vanwege de zwaarte daarvan niet aan te merken als een "criminal charge". Het betoog faalt.

Het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

4.3.    Voor zover [appellant] een beroep doet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, begrijpt de Afdeling dit aldus dat de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 volgens hem wat de zogenoemde beginnersregeling betreft wegens strijd met het in deze bepaling neergelegde evenredigheidsbeginsel onverbindend is. Hierover overweegt de Afdeling het volgende. Zoals onder 4.2. is overwogen, strekt de maatregel bestaande uit het onderzoek naar de rijvaardigheid en het schorsen van de geldigheid van het rijbewijs tot bevordering van de verkeersveiligheid. De wetgever wil met deze beginnersregeling aan normoverschrijdend gedrag van de beginnende, meestal jongere, bestuurder in een zo vroeg mogelijk stadium een concreet voelbare maatregel koppelen om hem zo te stimuleren zijn gedrag te verbeteren (Nota van toelichting, blz. 3 en 4; Stcrt. 2014,14 542). Deze regeling kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen van het vergroten van de verkeersveiligheid en de daarmee verband houdende stimulering van het verbeteren van het rijgedrag van de beginnende bestuurder. Evenmin gaat de maatregel verder dan ter bereiking van die doelen noodzakelijk is. Van mogelijk ingrijpende gevolgen waardoor deze regeling in concrete gevallen onevenredig zou kunnen uitwerken is niet gebleken. Ook in dit geval is daarvan geen sprake. De door [appellant] als gevolg van de maatregel ondervonden gevolgen zijn niet onevenredig in verhouding tot de met de - wegens twee forse snelheidsovertredingen opgelegde - maatregel te dienen doelen. De Afdeling overweegt verder dat, aangenomen al dat die mogelijkheid bestaat, het CBR geen aanleiding heeft hoeven zien om de schorsing van het rijbewijs te beperken tot motorrijtuigen van de categorie B omdat de overtredingen zijn begaan in een personenauto. Deze maatregel wordt opgelegd aan de beginnend bestuurder als het vermoeden bestaat dat de bestuurder niet langer beschikt over de algemene rijvaardigheid, ongeacht welke categorie van motorrijtuigen wordt bestuurd ten tijde van de overtreding. De rijvaardigheid wordt daarbij onderzocht in een motorrijtuig van de hoogste categorie waarvoor het rijbewijs is afgegeven. Voor het oordeel dat het CBR aan [appellant] schadevergoeding had moeten toekennen wegens gederfde inkomsten gedurende de periode dat zijn rijbewijs was geschorst, bestaat ten slotte geen grond.

    Het betoog faalt.

5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020

58-902.

 

BIJLAGE

 

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 6:

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]

Wegenverkeerswet 1994

Artikel 130:

"1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.

2. Op de eerste vordering van de in artikel 159, onderdeel a, bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig, ten aanzien van wie een vermoeden als bedoeld in het eerste lid bestaat, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs.

3. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt gedaan indien de betrokken bestuurder de veiligheid op de weg zodanig in gevaar kan brengen dat hem met onmiddellijke ingang de bevoegdheid dient te worden ontnomen langer als bestuurder van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor het rijbewijs is afgegeven, aan het verkeer deel te nemen. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt tevens gedaan in bij ministeriële regeling aangegeven gevallen van overtreding van de voorwaarden van deelname aan het alcoholslotprogramma. Het ingevorderde rijbewijs wordt gelijktijdig met de schriftelijke mededeling, bedoeld in het eerste lid, aan het CBR toegezonden."

Artikel 131:

"1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:

[…]

c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.

[…]

2. Bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt:

a. in de gevallen, bedoeld in artikel 130, derde lid, de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene voor één of meer categorieën van motorrijtuigen geschorst tot de dag waarop het in artikel 134, vierde of zevende lid, bedoelde besluit van kracht wordt;

[…]

3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid.

[…]"

Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011

Artikel 6:

"In de gevallen, bedoeld in artikel 5, schorst het CBR overeenkomstig artikel 131, tweede lid, onderdeel a, van de wet de geldigheid van het rijbewijs voor een of meer categorieën van motorrijtuigen, tenzij een educatieve maatregel als bedoeld in artikel 131, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt opgelegd of het CBR op grond van artikel 23, vierde of vijfde lid, afziet van het opleggen van een onderzoek."

Artikel 5:

"Een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet geschiedt in de volgende gevallen:

[…]

n. betrokkene heeft twee maal als beginnende bestuurder een of meer van de in bijlage 1, onderdeel A, subonderdeel IV, opgenomen feiten begaan en voor deze feiten is hij tijdens of na de in artikel 1, onder beginnende bestuurder, genoemde termijn onherroepelijk veroordeeld, tenzij voor het feit in eerste instantie een strafbeschikking als bedoeld in artikel 257b van het Wetboek van Strafvordering is uitgevaardigd, dan wel voor deze feiten is tijdens of na die termijn ten aanzien van hem een onherroepelijk geworden strafbeschikking als bedoeld in artikel 257a van het Wetboek van Strafvordering uitgevaardigd."

Bijlage bij de regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, onderdeel A, subonderdeel IV:

"In de hoedanigheid van beginnende bestuurder, onverminderd het overigens in deze bijlage bepaalde, twee maal een of meer van de navolgende feiten hebben begaan waarvoor hij tijdens of na de in artikel 1, onder beginnende bestuurder, genoemde termijn onherroepelijk is veroordeeld, tenzij voor het feit in eerste instantie een strafbeschikking als bedoeld in artikel 257b van het Wetboek van Strafvordering is uitgevaardigd, dan wel indien voor deze feiten tijdens of na die termijn ten aanzien van hem een onherroepelijk geworden strafbeschikking als bedoeld in artikel 257a van het Wetboek van Strafvordering is uitgevaardigd:

[…]

e. overtredingen van artikel 62 juncto de borden A1 en A3 van het RVV 1990;

[…]"

Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990

Artikel 62:

"Weggebruikers zijn verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden."