Rechtbank Rotterdam, 14-12-2017, ECLI:NL:RBROT:2017:9807, ROT 17/6527

De NVWA stelt zich op het standpunt dat geen voorziening kan worden getroffen, omdat de brief niet is gericht op enig rechtsgevolg en daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is. Het feit dat verzoekster geen erkenning krijgt als officiële inspectielocatie heeft enkel tot gevolg dat de bevoegde autoriteit geen officiële importcontroles komt uitvoeren bij verzoekster. Het feit dat zij hierdoor gebruik moet maken van de diensten van omliggende bedrijven die wel zijn erkend als officiële controlelocatie, is slechts een gevolg van feitelijke aard en niet gericht op enig publiekrechtelijk rechtsgevolg. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan dit standpunt van de NVWA niet worden gevolgd, omdat de brief wel een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb. De voorzieningenrechter neemt hierbij het volgende in aanmerking.

Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat een besluit een schriftelijke beslissing is van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een beslissing heeft rechtsgevolg, indien zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel een juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen (zie bijvoorbeeld ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2525). Uit het tweede lid volgt dat een beschikking een besluit is dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

Uit artikel 17, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 882/2004 volgt dat de lidstaten voor de officiële controles van diervoeders en levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong specifieke punten van binnenkomst moeten aanwijzen op hun grondgebied die toegang hebben tot passende controlefaciliteiten voor de verschillende soorten diervoeders en levensmiddelen. In Artikel 2 van de Warenwetregeling invoer levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong (verordening (EG) 669/2009) (de Warenwetregeling) is onder meer Schiphol aangewezen als specifiek punt van binnenkomst. In artikel 3 van de Warenwetregeling is de NVWA aangewezen als de autoriteit in de zin van onder meer de artikelen 5 en 19 van Verordening (EG) nr. 669/2009. Laatstgenoemde bepalingen zien op het bekend maken en bijhouden van een lijst van aangewezen punten van binnenkomst en op het ter vervanging van een aangewezen punt van binnenkomst, dat niet beschikt over de vereiste voorzieningen om de materiële controles uit te voeren, tijdelijk aanwijzen van een ander door de bevoegde autoriteit daartoe gemachtigd controlepunt in dezelfde lidstaat en dit bekend maken.

Ter invulling van de in artikelen 2 en 3 van de Warenwetregeling aangewezen specifieke punten van binnenkomst, heeft de NVWA deze punten geografisch afgebakend in het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10). In de Procedure officiële inspectielocatie (INV PR 04) heeft de NVWA neergelegd dat en hoe een aanvraag kan worden ingediend om een bedrijfsruimte aan te merken – dat wil zeggen te erkennen – als inspectielocatie en hoe die aanvraag wordt beoordeeld. Laatstgenoemde documenten die op 1 oktober 2014 door de NVWA zijn vastgesteld vormen geen wettelijke voorschriften, maar zijn beleidsdocumenten. De NVWA geeft de erkenning af als is voldaan aan een aantal voorwaarden die onder meer betrekking hebben op de geografische ligging, de hygiënische omstandigheden en de geschiktheid van de vestigingslocatie. Indien niet of niet langer aan deze voorwaarden wordt voldaan zal de NVWA de erkenning afwijzen dan wel intrekken. Met de afwijzing van de door verzoekster aangevraagde erkenning is het rechtsgevolg in het leven geroepen dat verzoekster niet de status van officiële inspectielocatie verkrijgt. Hierdoor is verzoekster genoodzaakt haar goederen te laten controleren bij andere bedrijven die wel zijn erkend als officiële inspectielocatie. Dit brengt extra kosten met zich mee. Indien verzoekster zelf een erkenning heeft, bespaart zij niet alleen kosten, maar kan zij ook een officiële inspectielocatie voor andere bedrijven zijn.

Gelet op de in artikel 3 van de Warenwetregeling neergelegde aanwijzing van de NVWA als bevoegde autoriteit ter zake van onder meer de artikelen 5 en 19 van Verordening (EG) nr. 669/2009 in combinatie met de door de NVWA vastgestelde Procedure officiële inspectielocatie (INV PR 04) is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een publiekrechtelijke bevoegdheid van de NVWA om een beslissing te nemen op een verzoek om een bedrijfsruimte te erkennen als inspectielocatie. Voorts brengt de erkenning als inspectielocatie rechtsgevolgen met zich, omdat daarmee een juridische status van een zaak wordt vastgesteld, in die zin dat dit tot gevolg heeft dat op die locatie goederen in de zin van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 882/2004 ter inspectie kunnen worden aangeboden. Dat een inspectie en ook de weigering een inspectie te verrichten een feitelijke handeling vormt (CBb 7 januari 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BP0967) doet daar niet aan af, omdat de bevoegdheid die hier voorligt niet ziet op de feitelijke uitvoering van keuringen, maar ziet op het erkennen van een bedrijfsruimte als locatie waarin die feitelijke handelingen kunnen plaatshebben (vergelijk CBb 24 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BR5445 en CBb 21 februari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:89).

Nu een erkenning een besluit is, volgt uit het tweede lid van artikel 1:3 van de Awb dat de afwijzing van de aanvraag om een erkenning eveneens een besluit is.

Verzoekster heeft aangevoerd dat zij een spoedeisend belang heeft bij een voorlopige voorziening, omdat het in de brief vervatte besluit tot gevolg heeft dat zij op haar nieuwe locatie geen goederen ter inspectie kan aanbieden, zodat zij die naar een andere locatie zal moeten vervoeren ter inspectie, wat kosten met zich meebrengt. Voorts heeft zij er ter zitting op gewezen dat zij met name ook voor derden fungeert als inspectielocatie en dat de brief tot gevolg zal hebben dat haar klanten zullen overstappen naar een andere inspectielocatie, waardoor verzoekster die klanten op korte termijn zal verliezen ook als zij in de hoofdzaak gelijk zal krijgen. Verzoekster heeft verder aangevoerd dat een kenbaar voorschrift ontbreekt dat haar nieuwe bedrijfslocatie niet in aanmerking komt voor aanwijzing als inspectielocatie en dat de weigering in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat de bedrijfsruimte van [naam onderneming] aan de Noordpolderweg 20, in Aalsmeer, die eveneens buiten de tweede linie ligt. Ten slotte heeft verzoekster aangevoerd dat een redelijke belangenafweging met zich brengt dat de NVWA in dit geval afwijkt van Bijlage 2 bij het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10).

Naar het oordeel van de voorzieningenrecht levert datgene dat verzoekster heeft aangevoerd enig spoedeisend belang op als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, omdat niet louter sprake is van een financieel belang dat naar verwachting in de hoofdzaak teniet kan worden gedaan indien verweerders beslissing in rechte geen stand zou kunnen houden. Gelet op wat verzoekster heeft aangevoerd is te verwachten dat het aan verzoeksters nieuwe bedrijfslocatie onthouden van de status van officiële inspectielocatie binnen afzienbare termijn niet of nauwelijks herstelbare negatieve gevolgen voor deze onderneming zullen voordoen in de vorm van het verlies van haar klanten en dat niet met zekerheid kan worden vast gesteld dat het voor verzoekster daaruit voortvloeiende nadeel geheel kan worden gecompenseerd (vergelijk CBb (vznr.) 31 maart 2009, LJN BI7285 en CBb (vznr.) 6 mei 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BI4191). De voorzieningenrechter zal daarom in het kader van de te verrichten belangenafweging een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling verrichten.

In Bijlage 2 bij het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10) heeft de NVWA met een geografische beschrijving en een kaart nader uiteengezet wat onder luchthaven Schiphol wordt verstaan waarin onderscheid wordt gemaakt tussen de eerste linie (airside) en de tweede linie (het gebied daaromheen, de achterliggende douane entrepots van de afhandelaars en expediteurs). De NVWA heeft daarbij toegelicht dat vanwege de risico’s voor mens, plant en dier het van belang is dat goederen die in afwachting zijn van de keuringsuitslagen zo dicht mogelijk bij de haven van binnenkomst blijven, zodat zij zo snel mogelijk weer terug kunnen naar het land van herkomst als zij worden afgekeurd. Daarnaast is het, zo heeft de NVWA toegelicht, voor de omvang van de officiële controles van belang dat het aantal officiële controlelocaties beperkt blijft en zich in een beperkt gebied bevinden. Voorts is punt 30 van de considerans bij Verordening (EG) nr. 882/2004 van belang, waarin staat vermeld:

Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres is gevestigd buiten de tweede linie, zodat zij vanwege haar geografische ligging niet kan worden erkend als officiële inspectielocatie. Dat verzoekster door haar bedrijfslocatie te verplaatsen buiten de tweede linie zou vallen was voor haar kenbaar, omdat het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10) op de website van de NVWA is gepubliceerd. Het betoog van verzoekster dat de NVWA in het kader van een belangenafweging voor haar een uitzondering moet maken, omdat zij niet ver buiten de tweede linie is gevestigd, wordt gelet op wat hiervoor is overwogen niet gevolgd. Dat [naam onderneming] wel een erkenning heeft, terwijl zij ook buiten de tweede linie is gevestigd, betekent niet dat de NVWA gehouden is voor verzoekster een uitzondering te maken, nu dit bedrijf al een erkenning had voordat de NVWA het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10) had vastgesteld. Die erkenning hing samen met de omstandigheid dat destijds nog onduidelijkheid bestond over de grens van de tweede linie, om welke reden de NVWA het betrokken voorschrift heeft vastgesteld.

6. Uit het voorgaande volgt dat de afwijzing van de aanvraag naar verwachting in bezwaar in stand zal kunnen blijven. Daarom is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.