Centrale Raad van Beroep, 06-07-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1507, 19/3164 WIA

Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.

Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA worden bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. Deze regels zijn vastgesteld bij het Dagloonbesluit.

Op grond van artikel 14 van het Dagloonbesluit wordt onder loon verstaan loon in de zin van artikel 16 van de Wfsv. In het eerste lid van laatstgenoemd artikel is, voor zover van belang, bepaald dat onder loon wordt verstaan het loon en de gage overeenkomstig de Wet op de loonbelasting 1964. In het tweede lid is bepaald dat tot het loon niet behoort hetgeen uit een vroegere dienstbetrekking als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964 wordt genoten met uitzondering van uitkeringen op grond van een werknemersverzekering of wachtgeld als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, tweede zin, van de WW en de aanvullingen daarop van degene tot wie de werknemer in dienstbetrekking staat en met uitzondering van toeslagen op grond van de Toeslagenwet.

Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en het nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet onevenredige belangenafweging.

Na de invoering van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd per 1 januari 2013 heeft de wetgever de dagloonregels niet aangepast en, behoudens hier niet relevante uitzonderingen, voor de vaststelling van het WIA-dagloon vastgehouden aan het loonbegrip van artikel 16 van de Wfsv. Dit heeft tot gevolg dat eventueel verlies van in het refertejaar genoten ander periodiek inkomen dan een uitkering op grond van een werknemersverzekering niet verzekerd is. In het geval van appellant heeft de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd ertoe geleid dat hij pas bij het bereiken van de leeftijd van 66 jaar en vier maanden een AOW-pensioen ontving, terwijl zijn prepensioen al eindigde bij het bereiken van zijn 65ste.

Uit het door het Uwv overgelegde memo van 11 november 2021 blijkt dat de wet- en regelgever de negatieve gevolgen van de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd in ogenschouw heeft genomen en aanleiding heeft gezien om die verhoging dragelijk te maken. Ten eerste door geleidelijk de AOW-gerechtigde leeftijd te verhogen. Ten tweede door het creëren van een vangnet: de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW. Deze laatste regeling is in het leven geroepen voor degenen die op of voor 1 januari 2013 reeds deelnamen aan een VUT-, prepensioen- of vergelijkbare regeling en zich niet hebben kunnen voorbereiden op de voor hen geldende verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. Voor hen is beoogd om – onder voorwaarden – compensatie te bieden voor het inkomensverlies tussen het einde van VUT-, prepensioen- of vergelijkbare regeling en de verhoogde AOW-leeftijd. De datum van 1 januari 2013 is niet zonder reden gekozen. Mensen van wie de VUTuitkering of prepensioen ingaat na 1 januari 2013, worden geacht op tijd op de hoogte te zijn van de AOW-leeftijdsverhoging en daarop te anticiperen. In een voetnoot van het memo wordt verwezen naar de toelichting bij de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (Stcrt. 2013, 15137, blz. 11). Deze regeling is later uitgebreid naar personen met een VUT-, prepensioen- of vergelijkbare regeling, ingegaan tussen 1 januari 2013 en 1 juli 2015.

Het prepensioen van appellant is op 1 november 2015 ingegaan, zodat hij niet in aanmerking kwam voor deze overbruggingsregeling. Gelet op de toelichting bij de overbruggingsregeling werd appellant geacht vóór het ingaan van zijn prepensioen op de hoogte te zijn van de verhoging van zijn AOW- en pensioengerechtigde leeftijd en te (kunnen) anticiperen op een mogelijk pensioengat.

Ter zitting is de mogelijkheid voorgesteld om voor het WIA-dagloon uit te gaan van het (geïndexeerde) ongekorte dagloon voor de WW. Het Uwv heeft deze oplossing terecht niet gevolgd onder verwijzing naar het memo. Daarin is onder meer gesteld dat een WW-dagloon wordt gebaseerd op het loon in het jaar voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid en het WIA-dagloon op het loon in het jaar voorafgaand aan het intreden van de ziekte of het gebrek. Daarnaast strookt het ook met de verzekeringsgedachte, waar het inkomen direct voorafgaand aan ziekte leidend is voor het verzekerde inkomensverlies. In het geval van prepensioen is er geen sprake van een verzekerd inkomen, waardoor dit – in die verzekeringsgedachte – terecht buiten het verzekerde inkomen valt. Door in gevallen van doorstroming van WW-uitkering (via ZW-uitkering) naar WIA-uitkering uit te gaan van het WW-dagloon, zou dergelijk onverzekerd inkomen geen gevolgen hebben voor de hoogte van de WIA-uitkering en daardoor een onjuiste weergave geven van het verzekerde inkomensverlies.

Uit 4.3.1 tot en met 4.3.6 volgt dat het een onderbouwde keuze van de wet- en besluitgever is geweest om ook na de AOW-leeftijdsverhoging voor de vaststelling van het WIA-dagloon uit te blijven gaan van verzekerd inkomen – waaronder een al dan niet gekorte WW-uitkering – dat wegens ziekte of gebrek verloren is gegaan. Wel is een tijdelijke compensatie geboden voor inkomensverlies tussen het einde van prepensioen en de verhoogde AOW-leeftijd voor hen die zich daarop niet hebben kunnen voorbereiden. Voor appellant was het einde van het prepensioen en het pas later aanspraak kunnen maken op AOW-uitkering wel voorzienbaar. Hij heeft ook niet bestreden dat hij voorzieningen heeft kunnen treffen. Appellant is door het alleen rekening houden met verlies van het in het refertejaar genoten verzekerd inkomen niet onevenredig benadeeld. Er bestaat daarom geen aanleiding om artikel 14 van het Dagloonbesluit wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing te laten.