College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-11-2020, ECLI:NL:CBB:2020:825, 18/2942

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

2.1

Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] .

2.2

Op 28 augustus 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe rundveestal (tweede fase). Op 11 december 2015 is de vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aan appellante verleend voor het houden van 450 melk- en kalfkoeien en 327 stuks jongvee.

2.3

2.4

Op 2 juli 2015 hield appellante 206 melk- en kalfkoeien en 243 stuks jongvee.

4.1

Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht.

4.2

Voorts heeft appellante betoogd dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake, omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.

4.3

Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft namelijk voor de peildatum 2 juli 2015 forse onomkeerbare investeringen gedaan voor het uitbreiden van haar melkveebedrijf. Zij beoogde vanaf 2014 uit te breiden van circa 200 melk- en kalfkoeien en 154 stuks jongvee naar ongeveer 450 melk- en kalfkoeien en 325 stuks jongvee. Op de peildatum was de bouw van de stal nog niet gereed en was haar veestapel niet op het beoogde en noodzakelijke niveau. Haar bedrijfsvoering wordt ernstig in gevaar gebracht door het fosfaatrechtenstelsel. Ter onderbouwing hiervan heeft appellante een schaderapport van 29 juni 2018 overgelegd, opgesteld door Smolders AGRO Advies. Appellante heeft hierbij betoogd dat er geen mogelijkheden zijn tot schadebeperking. Haar onbenutte stalruimte kan niet voor andere activiteiten worden gebruikt en omschakeling naar een andere veehouderijtak stuit op dusdanige milieutechnische en planologische problemen dat dat niet mogelijk is.

5.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij zet de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteen en wijst op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar deze verenigbaar heeft verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).

5.2

Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een financiële last draagt die niet voor alle veehouders geldt, niet is aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan op haar rust. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen had appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen in 2014 en 2015 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan de forse uitbreiding van haar bedrijf naar 450 melk- en kalfkoeien en 325 stuks jongvee. Dit behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Appellante heeft de noodzaak om uit te breiden niet verder uiteengezet of onderbouwd. Daarbij beschikte appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet over een Nbw-vergunning. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht aangezien verweerder van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. Volgens het College kan er aan de financiële rapportages slechts beperkt waarde worden gehecht. Gelet op het voorgaande is in geval van appellante geen sprake van navolgbare beslissingen. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.

6.1

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

6.2

Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).

6.3

Appellante maakt niet aannemelijk dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

7.1

Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

7.2

In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).