College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-04-2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, 19/93

1.1

1.2

1.3

1.4

In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen: - melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;

- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;

- jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102;

- roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot de slacht (inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op de dezelfde wijze worden gemest), met diernummer 122.

1.5

In artikel 3 van de op 20 juli 2018 in werking getreden beleidsregel fosfaatrechten jongvee (Stcrt. 2018, nr. 38996; Beleidsregel) is bepaald dat voor de toepassing van de artikelen 1, eerste lid, onderdeel za, 21b, 22a, 23, derde, vijfde en zesde lid en artikel 33Ab, tweede en vierde lid, van de wet, onder ‘jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overige vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren’ wordt verstaan vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden.

2.1

Appellant had ten tijde van belang een landbouwbedrijf.

2.2

Bij het primaire besluit van 29 augustus 2018 heeft verweerder 302 kilogram fosfaatrecht toegekend waarbij is uitgegaan van 4 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 12 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Verweerder heeft bij vaststelling van de rechten rekening gehouden met de Beleidsregel.

2.3

Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de fosfaatrechten juist zijn vastgesteld, met inachtneming van de gegevens uit de I&R-registratie. Voor vleesvee geldt dat alleen fosfaatrechten nodig zijn voor vrouwelijke dieren die na de peildatum gekalfd hebben. Van de dieren die volgens appellant moeten worden meegeteld, hebben 5 stuks jongvee niet gekalfd, deze dieren zijn dus niet bestemd om zoogkoe te worden. Het zesde dier heeft vóór de peildatum gekalfd en komt daarom evenmin in aanmerking voor fosfaatrechten.

3.1

Appellant stelt dat hij tot begin 2018 een bedrijf had voor de opfok van vee ten behoeve van de zoogkoeienhouderij. In beroep voert appellant aan dat hij op de peildatum, 2 juli 2015, niet 12 maar 17 stuks jongvee van 1 jaar en ouder hield. Verweerder hanteert ten onrechte de voorwaarde dat de dieren bestemd moeten zijn om zoogkoe te worden. Dit volgt niet uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3˚, van de Msw. Uit deze bepaling is niet op te maken dat vrouwelijk jongvee van 1 jaar en ouder dat niet kalft of geen zoogkoe wordt na de peildatum geen melkvee is in de zin van de Msw. De Msw biedt geen beleidsruimte om voor rundvee dat onder de wettelijke definitie van melkvee valt en dat volgens de I&R-registratie op de peildatum op het bedrijf werd gehouden geen fosfaatrechten toe te kennen. Het is een bewuste keuze van de wetgever geweest dat ook fosfaatrechten moeten worden toegekend voor jongvee dat op de peildatum werd gehouden op bedrijven waar geen melk werd geproduceerd voor menselijke consumptie of voor jongvee dat (later) zonder zelf te hebben gekalfd is gestorven of geslacht. Voor toekenning van fosfaatrechten is niet relevant wat er na de peildatum met het vee is gebeurd.

3.2

Het toekennen van fosfaatrechten voor vrouwelijk jongvee dat niet zelf een kalf krijgt, vormt geen onrechtmatige staatssteun. De derogatiebeschikking stelt een fosfaatplafond voor de productie van alle dierlijke mest, niet specifiek voor melkvee of vleesvee. Ook kalveren behoren, ongeacht het doel waarvoor zij op enig moment worden gehouden, tot de graasdieren waarvoor de derogatie van belang is. Met de Beleidsregel wordt geen algemeen belang gediend, aangezien als gevolg van de Beleidsregel meer dieren buiten de beperkende werking van het fosfaatstelsel vallen.

3.3

Appellant verzoekt voor 5 extra stuks jongvee van 1 jaar en ouder fosfaatrechten toe te kennen. Appellant heeft de rechten per 1 januari 2018 verhuurd, maar wil ze in de toekomst mogelijk opnieuw zelf benutten.

4.1

In het verweerschrift heeft verweerder de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel en de Beleidsregel uiteengezet. Verweerder heeft toegelicht dat de Europese Nitraatrichtlijn uitgangspunt vormt voor het Nederlandse mestbeleid en dat behoud van de derogatie – afwijking van de gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest die volgt uit de Nitraatrichtlijn – voor Nederland van groot belang is. De Europese Commissie heeft aan de derogatie de voorwaarde verbonden dat de mestproductie, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, het zogenoemde fosfaatproductieplafond niet mag overstijgen. Dit fosfaatproductieplafond is onderverdeeld in sectorale plafonds, waarvan die voor de melkveehouderij er een is. Nederland heeft zich in het Zesde Actieprogramma Nitraatrichtlijn gecommitteerd aan deze sectorale plafonds. Runderen die worden gehouden voor de productie van vlees vallen niet onder het sectorale plafond voor de categorie “melkvee”, maar in de categorie “overig”. De fosfaatproductie van vleesvee draagt dus bij aan de totale, nationale fosfaatproductie, maar valt niet onder het sectorplafond voor de melkveehouderij. Ook is verweerder ingegaan op de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N); goedkeuringsbeschikking). Verweerder heeft gewezen op de uitgangspunten waaronder de staatssteun die de toekenning van fosfaatrechten inhoudt, verenigbaar is geacht met de interne markt, te weten de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).

4.2

Volgens verweerder kwam bij aanvang van het stelsel van fosfaatrechten aan het licht dat onduidelijkheid bestond over het begrip melkvee. Het ging daarbij om de positie van het (jong)vleesvee binnen het fosfaatrechtenstelsel. Om deze onduidelijkheid weg te nemen, heeft de minister de Beleidsregel vastgesteld. Toekenning van fosfaatrechten op basis van op de peildatum gehouden dieren die niet als “melkvee” kwalificeren, betekent dat onrechtmatige staatssteun is verleend.

4.3

Verweerder betwist dat appellant fosfaatrechten nodig heeft om zijn bedrijf te kunnen uitoefenen. Appellant heeft op 24 december 2018 een melding overdracht fosfaatrechten gedaan met betrekking tot de toegekende fosfaatrechten, waarbij hij heeft vermeld dat de koper tijdens het lopende jaar, 2018, alle fosfaatrechten mag benutten.

5.1

5.2

Voor appellant betekent toepassing van de Beleidsregel dat 5 van de 17 stuks van zijn vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar niet aangemerkt worden als melkvee. Dat jongvee moet volgens verweerder worden aangemerkt als roodvleesstier (diercategorie 122).

5.3

Volgens artikel 3 van de Beleidsregel wordt voor de toepassing van onder andere artikel 23, derde lid, van de wet onder “jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren” – dit is artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3° – verstaan vrouwelijk jongvee van 1 jaar en ouder voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden. Artikel 3 van de Beleidsregel verduidelijkt volgens de toelichting dat het begrip “overig vleesvee” voor de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel niet ziet op jongvee dat alleen wordt gehouden voor de productie van vlees en niet om een kalf te krijgen. Die dieren worden beschouwd als roodvleesstier (inclusief vrouwelijke dieren die op dezelfde wijze worden gemest als roodvleesstieren) en zijn uitgezonderd van het begrip melkvee.

5.5

Uit het voorgaande volgt dat de interpretatie van het begrip “melkvee” die verweerder in de Beleidsregel en, in vervolg hierop, in het primaire besluit en het bestreden besluit heeft gegeven, een beperking is van de in de Msw vastgelegde definitie. Dat sprake was van een aanvankelijk onduidelijk begrip, zoals verweerder stelt, blijkt niet uit de wetsgeschiedenis. Bovendien geldt dat de Beleidsregel slechts betrekking heeft op de toepassing van de voor het fosfaatrechtenstelsel relevante bepalingen van de Msw en dus niet op de overige bepalingen daarvan. Dit gegeven duidt er veeleer op dat verweerder in de loop van de tijd een gewijzigde visie heeft ontwikkeld op de gewenste reikwijdte van het fosfaatrechtenstelsel. Voor zover dat het geval is, is de aangewezen weg om dat inzicht te effectueren die van een wijziging van de wet. Uit de tekst van de wet, noch uit de wetsgeschiedenis kan immers worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd ruimte te scheppen voor een nadere invulling van de term “melkvee” bij (wetsinterpreterende) beleidsregel. Het College zal zich bij de beslechting van voorliggend geschil dan ook niet baseren op artikel 3 van de Beleidsregel maar vasthouden aan de tekst van de wet.

5.6

Aan het voorgaande kan niet afdoen hetgeen verweerder heeft aangevoerd over de goedkeuringsbeschikking, waarin de Europese Commissie het fosfaatrechtenstelsel met de interne markt verenigbare staatssteun heeft geacht. Verweerder heeft betoogd dat het begrip “melkvee” in de Msw moet worden geïnterpreteerd binnen de context van deze beschikking. Zoals blijkt uit de beschikking richt de goedkeuring zich op een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee, teneinde de fosfaatproductie door melkkoeien te beperken. Voor de werking van het stelsel was noodzakelijk om ook de fosfaatproductie door jongvee dat in de toekomst melk zal produceren onder het stelsel te brengen. Deze noodzaak is er niet bij jongvee dat nooit melk zal gaan produceren. In dat licht kan de wetgever dit begrip niet anders hebben bedoeld dan zoals nu door verweerder uitgelegd in de Beleidsregel, aldus verweerder. Dit betoog slaagt niet. Zoals hiervoor overwogen, is artikel 3 van de Beleidsregel niet in overeenstemming met de tekst van de Msw. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat de “vleesveekwestie” niet uitdrukkelijk aan bod is gekomen bij de Europese Commissie. Dat, zoals verweerder stelt, de Europese Commissie met de term “dairy cattle” zou zijn uitgegaan van een enger begrip dan het begrip “melkvee” zoals neergelegd in de Msw is niet onderbouwd en blijkt ook niet uit de tekst van de goedkeuringsbeschikking. De Europese Commissie heeft goedkeuring verleend aan de wijziging van de Msw in verband met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit impliceert dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, voor zover deze wetswijziging meebrengt dat vleesvee ook onder het fosfaatrechtenstelsel valt, verlening van fosfaatrechten niet in strijd is met de regels met betrekking tot staatssteun.

5.7

Dit betekent voor deze zaak het volgende. Niet in geschil is dat appellant op de peildatum naast de eerder genoemde 12 stuks jongvee ouder dan 1 jaar, nog 5 stuks vrouwelijk jongvee hield die geregistreerd stonden in diercategorie 102. Gesteld noch gebleken is dat het op de peildatum ging om dieren uit categorie 122 (roodvleesstieren, van ca 3 maanden tot de slacht, inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op dezelfde wijze worden gemest). Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3°, van de Msw vallen ook die 5 stuks jongvee onder de definitie van “melkvee”. Of appellant al dan niet een vleesveebedrijf heeft, is niet van belang. Gezien artikel 23, derde lid, van de Msw, op grond waarvan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 door verweerder moet worden vastgesteld overeenkomstig de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden, had verweerder ook voor de 5 stuks jongvee waar het hier om gaat fosfaatrechten moeten toekennen. Hieraan doet niet af dat appellant inmiddels de toegekende fosfaatrechten heeft verhuurd.

6. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het beroep gegrond is. De overige beroepsgronden van appellant zullen daarom onbesproken blijven. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3°, van de Msw. Het College ziet niet de mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien, aangezien verweerder het juiste aantal (kilogram) fosfaatrechten zal moeten vaststellen mede op basis van de vraag in hoeverre het bedrijf van appellant grondgebonden is. Het College zal verweerder zodoende opdragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.

7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).