College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-12-2015, ECLI:NL:CBB:2015:407, 14/315

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

Bij brief van 16 april 2003 heeft appellante bij ACM een klacht ingediend over de Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. (KLM) en SLM. Deze klacht richtte zich in hoofdzaak tegen de volgens appellante excessief hoge tarieven die KLM en SLM aan reizigers op de route Amsterdam-Paramaribo en vice versa (hierna: de vliegroute) in rekening brengen, hetgeen volgens appellante misbruik van een economische machtspositie, en dus strijd met artikel 24 van de Mededingingswet (Mw) opleverde. In samenhang daarmee klaagde appellante over de haars inziens restrictieve voorwaarden, de slechte service en het gebrek aan inzichtelijkheid in de diverse tarieven die KLM en SLM hanteren op de vliegroute. Appellante heeft voorts betoogd dat de gedragingen van KLM en SLM – en meer in het bijzonder de tussen hen bestaande samenwerkingsovereenkomst – in strijd zijn met de luchtvaartovereenkomst tussen Nederland en Suriname (LVO) en met artikel 6 van de Mw.

Bij besluit van 15 mei 2003 (het primaire besluit) heeft ACM, onder verwijzing naar haar zogenoemde prioriteringsbeleid, appellante medegedeeld de gedragingen van KLM en SLM niet aan een nader onderzoek te zullen onderwerpen. Bij besluit van 21 juni 2004 heeft ACM het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 december 2004 (ECLI:NL:RBROT:2004:AS2354) heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen dit besluit gegrond verklaard en het besluit vernietigd, maar daarbij de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. Bij zijn uitspraak van 11 november 2005 (ECLI:NL:CBB:2005:AU6574) heeft het College de uitspraak van de rechtbank vernietigd voor zover daarin de rechtsgevolgen van het besluit van 21 juni 2004 in stand zijn gelaten, en ACM opgedragen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is bepaald.

Bij besluit van 21 juni 2006 heeft ACM het bezwaar van appellante wederom ongegrond verklaard. In haar beslissing op bezwaar heeft ACM overwogen – samengevat weergegeven – dat uit een in 2001 afgerond onderzoek niet was gebleken dat KLM en SLM in de periode 1998 - 2001 misbruik maakten van een economische machtspositie op de vliegroute, terwijl naderhand enkele ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, samenhangend met de liberalisering van deze vliegroute door de wijziging van de LVO per 1 mei 2006, die misbruik op de route minder waarschijnlijk maakten dan voorheen. Het tegen deze beslissing door appellante ingestelde beroep is bij uitspraak van de rechtbank van 21 augustus 2007 (ECLI:NL:RBROT:2007:266) ongegrond verklaard.

Het College heeft bij uitspraak van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN4700) de uitspraak van de rechtbank vernietigd, alsmede het besluit op bezwaar van 21 juni 2006. Hiertoe heeft het College overwogen dat de argumenten voor de conclusie in 2001 dat geen excessieve tarieven in rekening werden gebracht niet meer bruikbaar waren voor de situatie die zich sinds mei 2006 voordeed. De samenwerkingsovereenkomst waaraan een gedeelte van de kosten op de route werd toegerekend was op dat moment beëindigd, en sinds 2001 hebben zich mogelijk andere ontwikkelingen voorgedaan die van invloed konden zijn op de kosten van de exploitatie van de vliegroute. Voorts bestond een onvoldoende solide grond voor de verwachting van ACM dat zich vanaf 2006 concurrentie op de route zou ontwikkelen met een prijsdrukkend effect. Naar het oordeel van het College kon ten tijde van het nemen van het besluit van 21 juni 2006 niet worden uitgesloten dat KLM en/of SLM tarieven hanteerden die – in relatie tot de kosten – als excessief zouden moeten worden aangemerkt. Gelet hierop, en voorts in aanmerking nemend het maatschappelijke belang van redelijke tarieven op deze route, is het College tot de slotsom gekomen dat ACM – niettegenstaande de beleidsruimte die zij heeft bij het bepalen van de opportuniteit van (nader) onderzoek naar klachten – in het besluit van 21 juni 2006 ten onrechte heeft afgezien van een onderzoek ten gronde naar de klacht van appellante. Het College heeft ACM opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dit besluit diende genomen te worden nadat een nader onderzoek was uitgevoerd naar het door appellante gestelde misbruik van economische machtspositie van KLM en SLM op de vliegroute, welk onderzoek zich diende te richten op de periode vanaf mei 2006.

ACM heeft naar aanleiding van deze uitspraak nader (markt)onderzoek verricht naar de situatie in de periode vanaf mei 2006. Hierbij heeft zij een eerder door SEO economisch onderzoek (SEO) op 17 september 2009 in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat uitgebracht rapport betrokken, getiteld “Amsterdam-Paramaribo: open skies of open market, onderzoek naar nut en noodzaak van verdere liberalisering op de luchtvaartmarkt Nederland Suriname”. De bevindingen van ACM zijn neergelegd in het document “Onderzoek misbruik economische machtspositie op de route Amsterdam-Paramaribo” (het document). Bij haar besluit van 24 april 2013 (het bestreden besluit) heeft ACM de bezwaren van appellante opnieuw ongegrond verklaard. ACM concludeert op basis van het door haar verrichte onderzoek dat KLM en SLM na mei 2006 geen excessieve tarieven hebben gehanteerd op de vliegroute, terwijl ook van andere vormen van misbruik van economische machtspositie niet is gebleken. Voorts concludeert ACM dat evenmin sprake was van excessieve tarieven in de daaraan voorafgaande periode, waarop de oorspronkelijke klacht en de eerdere bezwaarprocedure betrekking hadden. Voor verboden overeenkomsten tussen KLM en SLM ziet ACM geen aanwijzingen. ACM stelt zich dan ook op het standpunt dat bij het primaire besluit, zij het op andere gronden, de klacht van appellante terecht is afgewezen.