Raad van State, 20-05-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1620, 201407890/1/A3, 201407895/1/A3 e.a.

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 augustus 2014 in zaken nrs. 14/344, 14/885, 14/1056, 14/1069, 14/1074, 14/1076, 14/2039, 14/1867, 14/1234, 14/1235, 14/2024, 14/2023, 14/1237, 14/1078, 14/1236 in de gedingen tussen:

[appellante sub 2]

en

de minister.

Procesverloop

Bij verscheidene besluiten is aan [appellante sub 2] een verkeersboete opgelegd (hierna: verkeersboetes).

Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante sub 2] administratief beroep ingesteld tegen de verkeersboetes en tevens met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om alle stukken met betrekking tot de verkeersboetes.

Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante sub 2] nadere gronden ingediend in het kader van de administratieve beroepen. Tevens heeft [appellante sub 2] vermeld nog niets te hebben vernomen over de afhandeling van de informatieverzoeken en verzocht om binnen twee weken besluiten te nemen.

Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante sub 2] dwangsommen gevorderd wegens het te laat nemen van besluiten op de Wob-verzoeken.

Bij verscheidene besluiten heeft de minister op de Wob-verzoeken beslist.

Bij verscheidene besluiten heeft de minister zich op het standpunt gesteld geen dwangsom te zijn verschuldigd (hierna: dwangsombesluiten).

Bij verscheidene besluiten heeft de minister het door [appellante sub 2] gemaakte bezwaar tegen de dwangsombesluiten ongegrond verklaard.

Bij uitspraken van 27 augustus 2014 heeft de rechtbank de door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de dwangsombesluiten herroepen en zelf voorziend dwangsommen vastgesteld. Deze uitspraken zijn aangehecht.

Tegen deze uitspraken hebben de minister en [appellante sub 2] hoger beroepen ingesteld.

[appellante sub 2] heeft verweerschriften ingediend.

De minister heeft zienswijzen ingediend.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 9 april 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort en mr. C.J. Louisse, beiden werkzaam bij het ministerie, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener te Breda, zijn verschenen.

Overwegingen

2.1. Gelet op het door de minister in de hoger beroepschriften gevoerde betoog dat misbruik is gemaakt van een wettelijke bevoegdheid en diens toelichting ter zitting, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de rechtbank de beroepen van [appellante sub 2] terecht heeft ontvangen. In de uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Ter beoordeling van de vraag of zich in dit geval zodanige situatie voordoet, overweegt de Afdeling in het licht van voormelde uitspraken het volgende.

2.2. In de desbetreffende faxberichten heeft [appellante sub 2] de informatieverzoeken gebaseerd op de Wob. De verzoeken zijn evenwel opgenomen in faxberichten waarbij administratief beroep wordt ingesteld tegen aan [appellante sub 2] opgelegde verkeersboetes. Het kunnen motiveren van de administratieve beroepen vormt kennelijk de reden voor het opvragen van documenten. Deze omstandigheden en de aard van de gevraagde documenten wijzen er op dat [appellante sub 2] met de informatieverzoeken niet heeft beoogd om de gevraagde documenten voor een ieder openbaar te laten zijn, doch slechts om zelf in het bezit van die stukken te komen teneinde de verkeersboetes mede op basis daarvan te kunnen aanvechten. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete. Ter zitting heeft [gemachtigde] verklaard een ervaren rechtsbijstandverlener te zijn, die reeds sinds 2000 als zodanig werkzaam is. De minister heeft ter zitting gesteld dat [gemachtigde] in 2013 351 administratief beroepschriften, 378 Wob-verzoeken en 418 ingebrekestellingen bij hem heeft ingediend. In 2013 heeft de minister [gemachtigde] € 25.564,00 aan dwangsommen en proceskostenvergoedingen betaald. Wat betreft 2014 heeft de minister verklaard dat [gemachtigde] 140 administratief beroepschriften, 148 Wob-verzoeken en 48 ingebrekestellingen heeft ingediend en dat hij in dat jaar aan [gemachtigde] € 76.976,00 aan dwangsommen en proceskostenvergoedingen heeft betaald. [gemachtigde] heeft deze aantallen en bedragen niet bestreden. Voorts is ter zitting gebleken dat [gemachtigde] voor twee cliënten procedures voert tegen de minister. Eén van deze twee cliënten is [appellante sub 2]. [gemachtigde] heeft verklaard dat de ene cliënt niet is geïnteresseerd in het verkrijgen van dwangsommen en dat de andere cliënt wel dwangsommen wenst te verkrijgen indien hij daar recht op heeft. [gemachtigde] moet worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat [gemachtigde] ermee bekend was dat hij de gevraagde documenten betreffende de opgelegde verkeersboetes op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] moet er tevens van worden uitgegaan dat deze gemachtigde ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd verzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, er toe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen.

2.3. Het procesgedrag van [gemachtigde] geeft in deze zaak blijk van handelingen waarvan de gemachtigde geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Zo zijn de informatieverzoeken neergelegd in faxberichten die primair administratief beroepen tegen de verkeersboetes inhielden, hetgeen de herkenning ervan als Wob-verzoeken kon bemoeilijken.

Voorts heeft [gemachtigde] beoogd de minister in gebreke te stellen in stukken, bevattende de aanvullende gronden bij de administratief beroepen tegen de verkeersboetes. Deze faxberichten bevatten een drie pagina’s lang dicht opgezet betoog in kleine letters over het ten onrechte opleggen van administratiekosten in de boetezaken. Zonder enige samenhang met voorgaande of daarop volgende zinnen is in een alinea op de derde pagina vermeld: "Waarbij overigens maar de vraag is of het aanwenden van rechtsmiddelen niet voor een groot deel te voorkomen is door een correct voortraject en een deugdelijke afhandeling. De afwikkeling van het informatieverzoek welke is gedaan bij voormeld beroepschrift heeft nog steeds niet plaatsgevonden. Ook ondergetekende ontkomt dan ook niet eraan om ten aanzien hiervan thans, nu de wettelijke termijn is verstreken, te verzoeken om hier uiterlijk binnen twee weken na heden op te beslissen." Vervolgens wordt verder uitgeweid over de opgelegde administratiekosten. Noch in de aanhef van deze faxberichten noch in de slotalinea met de conclusie is vermeld dat het faxbericht een ingebrekestelling bevat. Deze verkapte wijze van in gebreke stellen bemoeilijkt de herkenning. Verder is van belang dat een bestuursorgaan in het geval van een rechtsgeldige ingebrekestelling wordt gemaand binnen twee weken een besluit te nemen, terwijl een bestuursorgaan zestien weken de tijd heeft om op een administratief beroep als het onderhavige te beslissen. Bij de ontvangst van de onderhavige motiveringen van het administratief beroep, hoefde de minister er niet op bedacht te zijn dat hij werd gemaand binnen twee weken besluiten te nemen. Gelet op de kennis en ervaring van [gemachtigde] als rechtsbijstandverlener moet het ervoor worden gehouden dat hij de als ingebrekestelling beoogde passage bewust op een niet in het oog springende wijze in een betoog over een geheel andere aangelegenheid heeft verwerkt.

Verder is van belang dat [gemachtigde] in veel gevallen met betrekking tot dezelfde verkeersboete meerdere verkapte Wob-verzoeken en verkapte ingebrekestellingen stuurt. Zo doet hij onder meer Wob-verzoeken in aan de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM) verzonden beroepschriften tegen de beslissing op het administratief beroep en in faxberichten waarbij hij een geconstateerd verzuim herstelt. Ook heeft [gemachtigde] in enkele zaken het CVOM erop gewezen dat beroep tegen de beslissing op het administratief beroep is ingesteld en dat de stukken door het CVOM moeten worden doorgestuurd, waarna een ingebrekestelling volgt omdat nog niet is beslist op het in het beroepschrift neergelegde informatieverzoek. Deze wijze van corresponderen door [gemachtigde] heeft een tijdige besluitvorming eveneens bemoeilijkt, mede bezien in het licht van de vele correspondentie van de gemachtigde ter zake van verkeersboetes.

Voor dit procesgedrag kan, gegeven hetgeen hiervoor is overwogen over de bewuste keuze van [gemachtigde] om het informatieverzoek op de Wob te baseren, geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan dat hij het oogmerk heeft om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren.

2.4. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren en die bevoegdheid derhalve heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft de gemachtigde misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Deze handelwijze moet aan [appellante sub 2] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens [appellante sub 2] heeft verricht en [appellante sub 2] hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

2.5. Het betoog slaagt.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de hoger beroepen van de minister van Veiligheid en Justitie gegrond;

II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 augustus 2014 in zaak nrs. 14/344, 14/885, 14/1056, 14/1069, 14/1074, 14/1076, 14/2039, 14/1867, 14/1234, 14/1235, 14/2024, 14/2023, 14/1237, 14/1078 en 14/1236;

III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen niet-ontvankelijk;

IV. verklaart de hoger beroepen van [appellante sub 2]

niet-ontvankelijk.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, griffier.

w.g. Borman w.g. Vreken-Westra

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2015

176-805.