Raad van State, 14-05-2014, ECLI:NL:RVS:2014:1772, 201309735/1/A2

201309735/1/A2.

Datum uitspraak: 14 mei 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], mede voor haar minderjarige kind,

beiden wonend te Hornchurch (Verenigd Koninkrijk),

appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Haarlem, van 10 september 2013 in zaken nrs. 13/152 en 13/203 in het geding tussen:

[appellante], mede voor haar minderjarige kind,

en

de Belastingdienst/Toeslagen.

Procesverloop

Bij onderscheidenlijke besluiten van 30 juni 2012 heeft de Belastingdienst de zorg- en huurtoeslag aan [appellante] over het jaar 2010 op nihil gesteld en € 1.548,00 onderscheidenlijk € 2.886,00 aan uitbetaalde voorschotten teruggevorderd.

Bij onderscheidenlijke besluiten van 28 november 2012 heeft de Belastingdienst de door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij besluit van 8 mei 2013 heeft de Belastingdienst de besluiten van 28 november 2012 herzien en de bezwaren van [appellante] gegrond verklaard voor zover die bezwaren zien op de periode januari tot en met juni 2010. De Belastingdienst heeft voor die periode alsnog zorg- en huurtoeslag toegekend.

Bij besluit van 14 juni 2013 heeft de Belastingdienst de huurtoeslag inclusief rente aan [appellante] vastgesteld op € 1.520,00.

Bij besluit van 14 juni 2013 heeft de Belastingdienst de zorgtoeslag aan [appellante] op nihil gesteld.

Bij uitspraak van 10 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep, voor zover van belang, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Bij brief van 9 september 2013 heeft [appellante] de Belastingdienst in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaren tegen de besluiten van 14 juni 2013 en verzocht om de verschuldigde dwangsommen te voldoen.

Bij brief van 11 september 2013 heeft de Belastingdienst aan [appellante] medegedeeld dat hij op alle bezwaren heeft beslist en dat met betrekking tot besluiten in het kader van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor het berekeningsjaar 2010 geen dwangsommen kunnen worden verbeurd.

Bij besluit van 26 september 2013, aangevuld bij besluit van 18 oktober 2013, heeft de Belastingdienst het bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2013 gegrond verklaard en voor de periode 1 januari 2010 tot 1 juli 2010 alsnog € 412,00 aan zorgtoeslag inclusief rente aan [appellante] toegekend.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] en de Belastingdienst hebben nadere stukken ingediend.

Bij afzonderlijke brieven van 3 januari 2014 heeft de Belastingdienst de bezwaren tegen de afzonderlijke besluiten van 14 juni 2013 inzake de zorg- en huurtoeslag over 2010, ongegrond verklaard.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S. Cakici-Reinders, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij de Belastingdienst, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Ingevolge artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) zijn allen gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) vormen bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, doen de Staten die partij zijn, alles wat in hun vermogen ligt om de erkenning te verzekeren van het beginsel dat beide ouders de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Ouders of, al naar gelang het geval, wettige voogden, hebben de eerste verantwoordelijkheid voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Het belang van het kind is hun allereerste zorg.

Ingevolge artikel 27, eerste lid, erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.

Ingevolge het derde lid nemen de Staten die partij zijn, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.

Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) heeft de belanghebbende, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), geen aanspraak op een tegemoetkoming.

Ingevolge het derde lid heeft de belanghebbende, indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval een medebewoner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000.

Ingevolge artikel 2, vierde lid, van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: Wzt) bedraagt de aanspraak op een zorgtoeslag, in afwijking van het eerste lid, voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent van het op grond van het eerste lid berekende bedrag.

2. De brieven van 3 januari 2014 worden niet bij de beoordeling betrokken, nu deze, naar ook de Belastingdienst ter zitting desgevraagd heeft verklaard, niet op rechtsgevolg zijn gericht en derhalve geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

3. De Belastingdienst heeft bij besluit van 8 mei 2013 huur- en zorgtoeslag toegekend voor de periode januari tot en met juni 2010. Daaraan heeft de Belastingdienst ten grondslag gelegd dat uit informatie van de Immigratie- en Naturalisatie Dienst (hierna: IND) is gebleken dat de partner van [appellante] tot 28 juni 2010 in het bezit was van een geldige verblijfstitel. Voor de periode juli tot en met december 2010 heeft [appellante] volgens de Belastingdienst geen recht op huur- en zorgtoeslag, omdat haar partner [partner] in die periode geen rechtmatig verblijf in Nederland had. In dit besluit staat voorts vermeld dat de huur- en zorgtoeslag over het jaar 2010 zullen worden herberekend.

Bij besluit van 14 juni 2013 heeft de Belastingdienst, als uitwerking van het voornoemde besluit van 8 mei 2013, aan [appellante] voor de periode januari tot en met juni 2010 € 1.520,00, zijnde zes maanden huurtoeslag inclusief rente, toegekend.

Bij besluit van 18 oktober 2013 heeft de Belastingdienst, als uitwerking van het voornoemde besluit van 8 mei 2013, uiteindelijk over de maanden januari tot en met juni 2010 € 412,00 zorgtoeslag aan [appellante] toegekend, zijnde de zorgtoeslag voor de verzekerde met partner die geen verzekerde is inclusief rente.

4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grondslag bestaat voor het oordeel dat haar partner na de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2010 op zijn hoger beroep over de verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd nog vier weken rechtmatig verblijf had in Nederland.

4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 21 oktober 2009 in zaak nr. 200902003/1/H2) is de staatssecretaris van Justitie (thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie) de aangewezen instantie om te beoordelen of een vreemdeling hier te lande rechtmatig verblijft en geldt als uitgangspunt dat de Belastingdienst zich mag baseren op de verblijfstitelcodes die door de IND zijn verstrekt.

De IND heeft op verzoek van de Belastingdienst informatie overgelegd waaruit volgt dat [partner] per 28 juni 2010 verblijfstitelcode 98 heeft gekregen, hetgeen betekent dat hij vanaf die datum geen rechtmatig verblijf (meer) had in Nederland. Uit de stukken noch uit het door [appellante] gestelde blijkt dat hij nog vier weken na die datum rechtmatig verblijf had in Nederland. Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat [partner] na de voornoemde datum nog rechtmatig verblijf had en bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst zich in dit geval niet mocht baseren op de door de IND verstrekte verblijfstitelcode 98.

Het betoog faalt.

5. [appellante] betoogt dat de weigering om huur- en zorgtoeslag toe te kennen een inbreuk vormt op het in artikel 8 van het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven van haar en haar kind, nu zij door die weigering onder het in Nederland aanvaardbaar geachte sociaal bestaansminimum zal komen en zij - naar zij stelt - eerst aanspraak heeft op toeslag als zij haar partner en vader van haar kind uit huis zet.

5.1. Artikel 8 van het EVRM beoogt niet alleen de Staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht inherente, positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op familie- en gezinsleven. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene.

Meer in het bijzonder heeft het EHRM in het arrest van 3 mei 2001, Domenech Pardo tegen Spanje, nr. 55996/00, overwogen dat hoewel het Verdrag als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt, niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in het desbetreffende geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 van het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het familie- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.

5.2. Onder verwijzing naar de uitspraken van 26 februari 2014 in zaak nr. 201302678/1/A2 en van 12 maart 2014 in zaak nr. 201306127/1/A2 overweegt de Afdeling dat de verstrekking van huur- en zorgtoeslag niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit artikel 8 van het EVRM geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van huur- en zorgtoeslag. Een positieve verplichting als hier aan de orde rust primair op de bestuursorganen die zijn belast met de uitvoering van voorzieningen voor vreemdelingen.

Het voorgaande brengt mee dat de Afdeling concludeert dat ten aanzien van degenen met een partner die niet beschikken over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l van de Vw 2000, zoals de partner van [appellante], moet worden aangenomen dat niet met de verstrekking van een huur- en zorgtoeslag gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante] terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de weigering van de Belastingdienst om huur- en zorgtoeslag aan haar te verstrekken strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM.

5.3. Het betoog faalt derhalve.

6. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door in het kader van haar beroep op artikel 14, mede in samenhang gelezen met artikel 8, van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR te overwegen dat de Belastingdienst zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door haar aangevoerde omstandigheden niet zo zeer bijzonder zijn dat deze in dit concrete geval na afweging van de betrokken belangen ertoe dienen te leiden dat huur- en zorgtoeslag wordt toegekend, heeft miskend dat in haar geval het doel van het koppelingsbeginsel niet kan worden verwezenlijkt. Zij voert daartoe aan dat het risico op een behandeling als verboden in artikel 3 van het EVRM eraan in de weg staat dat haar partner naar zijn land van herkomst kan terugkeren. [appellante] stelt dat zij er niets aan kan doen dat haar partner - vanwege het hem tegengeworpen artikel 1F van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (hierna: het Vluchtelingenverdrag) - geen verblijfsvergunning heeft en niet naar het land van herkomst kan terugkeren, maar dat zij hierdoor wel wordt getroffen.

Bovendien is de zorgtoeslag een aan haar toegekende individuele doeluitkering, waarvan haar partner geen profijt heeft. Het niet toekennen van deze toeslag vanwege de verblijfsstatus van haar partner is dan ook onredelijk en artikel 9, tweede lid, van de Awir zou om deze reden buiten toepassing moeten blijven.

Voorts voert zij aan dat haar minderjarige dochter in armoede opgroeit en in haar ontwikkeling wordt geschaad, terwijl zij op grond van artikel 27 van het IVRK recht heeft op een adequate levensstandaard en de Staat op grond van artikel 18 van het IVRK is gehouden ouders bij te staan in hun opvoedtaken, waarbij op grond van artikel 3 van het IVRK het belang van het kind moet worden meegewogen en voorop moet worden gesteld.

6.1. In zoverre [appellante] betoogt dat de weigering huur- en zorgtoeslag te verstrekken strijd oplevert met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten recht op respect voor het familie- en gezinsleven, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302396/1/A2 het volgende. Uit het arrest van het EHRM van 22 maart 2012 inzake Konstatin Markin tegen Rusland, nr. 30078/06, overweging 129 en verder (www.echr.coe.int) vloeit voort dat aan de beoordeling van een zodanig betoog niet eerst kan worden toegekomen indien sprake is van schending van een uit artikel 8 van het EVRM voortvloeiende positieve verplichting, maar dat voldoende is dat de gevraagde voorziening binnen de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM valt. Daarvan is in dit geval sprake.

6.2. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014 in zaak nr. 201306127/1/A2) wordt overwogen dat aan het door de Belastingdienst toegepaste artikel 9, tweede lid, van de Awir, het koppelingsbeginsel ten grondslag ligt. De bedoeling van de wetgever met dit beginsel is onder meer te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Gezien dit doel vormt het koppelingsbeginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [partner] - die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt en kan niet worden geoordeeld dat artikel 9, tweede lid, van de Awir op zichzelf in strijd is met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8, van het EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 januari 2011 in zaak nr. 200908677/1/H2) levert het hierboven genoemde onderscheid evenmin discriminatie op als bedoeld in artikel 26 van het IVBPR.

[appellante] heeft een beroep gedaan op zeer bijzondere omstandigheden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, zijn de door [appellante] aangevoerde omstandigheden niet aan te merken als zodanig bijzonder dat de Belastingdienst in dit concrete geval na afweging van de betrokken belangen had moeten afzien van het weigeren van huur- en zorgtoeslag. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval buiten toepassing had moeten laten.

6.3. Voor zover [appellante] een beroep heeft gedaan op de artikelen 3, 18 en 27 van het IVRK, wordt als volgt overwogen.

6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2014 in zaak nr. 201305121/1/A2) heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient door de bestuursrechter in dit verband te worden getoetst of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter.

Er bestaat, gelet op de door [appellante] in bezwaar aangevoerde omstandigheden, geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind van [appellante].

6.5. Onder verwijzing naar de uitspraak van 5 februari 2014 in zaak nr. 201301840/1/A2 overweegt de Afdeling dat het besluit van 8 mei 2013 niet is genomen jegens de dochter van [appellante]. Het gaat hier om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten van een zorgverzekering en de huur van een woning, waarop een kind niet zelf een aanspraak kan hebben. De ouder is als verplicht zorgverzekerde en als huurder de begunstigde. Voorts wordt overwogen dat de artikelen 18 en 27 van het IVRK geen normen bevatten die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven.

6.6. De conclusie van het voorgaande is dat het betoog faalt.

7. [appellante] heeft voorts haar grond, dat de Belastingdienst niet tijdig op haar bezwaar tegen de besluiten van 14 juni 2013 heeft beslist en derhalve een dwangsom is verschuldigd, ter zitting ingetrokken.

8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van staat.

w.g. Van Altena w.g. Van Dokkum

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2014

480-705.