Raad van State, 17-08-2011, BR5182, 201006463/1/H1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 mei 2010 in zaken nrs. 09/461, 09/578 en 09/648 in het geding tussen onder meer:

en

het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel.

1. Procesverloop

Bij besluit van 20 mei 2008 heeft het college aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van een horecavoorziening aan de Ouderkerkerplas te Ouderkerk aan de Amstel.

Bij besluit van 5 januari 2009 heeft het college de door de Stichting en [appellant A] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Voorts heeft het college ontheffing verleend van de in de Bouwverordening Ouder-Amstel 2007-1 opgenomen parkeereis.

Bij uitspraak van 26 mei 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door de Stichting en [appellant A] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de Stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 juli 2010, en [appellant A] bij fax, bij de Raad van State ingekomen op 14 december 2010, hoger beroep ingesteld. [appellant A] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 14 januari 2011.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2011, waar de Stichting, vertegenwoordigd door drs. A. de Boer, R.L. Dijkstra en D. Vonk, alsmede [appellant A], vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Ouderkerk aan de Amstel, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.C.J. van Gils en mr. N.F. Kevelham, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.

Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.

2. Overwegingen

2.1. Het bouwplan betreft een cirkelvormig bouwwerk waarin een niet-seizoensgebonden horecavoorziening is voorzien. De begane grond, bestaande uit een dining/lounge, kiosk en terras, met ondersteunende ruimtes, is primair bestemd voor het zogeheten all-day dining. In het midden van het paviljoen bevinden zich drie zalen die tot één zaal kunnen worden samengevoegd. Op de eerste verdieping van het gebouw worden een kleine vergaderruimte met aansluitend een dakterras gerealiseerd. De totale bruto oppervlakte van het bouwplan bedraagt ongeveer 950 m². Inclusief het terras zal de bruto oppervlakte van het bouwplan ongeveer 1100 m² bedragen. De maximale goothoogte is 4,15 m zijn en de maximale nokhoogte 7,35 m.

2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ouderkerkerplas e.o.", dat bij besluit van 24 september 2002 is goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, hebben de gronden waarop het bouwplan is voorzien de bestemming "Recreatieve doeleinden I", gedeeltelijk met de nadere aanduiding "beperkt horeca gebruik".

Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming "Recreatieve doeleinden I" bestemd voor dagrecreatie, met de daarbij behorende bouwwerken zoals een kleed- en toiletruimte, één horecaruimte met één dienstwoning, een verenigingsruimte, aanleg- en vissteigers alsmede open terreinen waaronder speelweiden, wegen, water, paden en parkeerterreinen.

Ingevolge het tweede lid, onder a, mag de oppervlakte van de horecaruimte niet meer bedragen dan 150 m². De horecaruimte moet binnen de daartoe op de plankaart aangegeven zone worden gerealiseerd.

Ingevolge het tweede lid, onder e, mogen de goot- en nokhoogte van enig gebouw niet meer bedragen dan respectievelijk 3,5 m en 7 m.

Ingevolge artikel 1, onder gg, wordt onder extensieve dagrecreatie verstaan recreatief buitenverblijf, uitgezonderd recreatief nachtverblijf, dat in hoofdzaak gericht is op natuur- en landschapsbeleving, zoals wandelen, fietsen en paardrijden.

Ingevolge artikel 1, onder hh, wordt onder intensieve dagrecreatie verstaan recreatief buitenverblijf, uitgezonderd recreatief nachtverblijf, al dan niet doorgebracht in onderkomens, die na afloop van het verblijf tezamen met andere meegebrachte voorwerpen worden verwijderd.

Ingevolge artikel 1, onder ii, wordt onder horecabedrijf verstaan een bedrijf of instelling waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt.

2.3. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan. Teneinde realisering van het bouwplan mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.

2.4. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge het eerste lid, voor zover thans van belang, wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.

2.5. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft bij besluit van 19 juli 2005 het "Beleid inzake de toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: de beleidsnotitie) vastgesteld. Daarin zijn categorieën van gevallen aangewezen waarin het college, zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar, krachtens artikel 19, tweede lid van de WRO vrijstelling voor het desbetreffende project kan verlenen. In de beleidsnotitie is tevens vermeld dat een verklaring van geen bezwaar ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO nodig is, zodra een speerpunt van provinciaal ruimtelijk beleid aan de orde is. Speerpunt 7 van het provinciaal ruimtelijk beleid betreft projecten die de vestiging van niet-agrarische functies in het landelijk gebied inhouden. Speerpunt 19 van het provinciaal ruimtelijk beleid betreft projecten die het vestigen van nieuwe verblijfsrecreatieve complexen en grootschalige dagrecreatieve voorzieningen inhouden. In paragraaf 1.2, onder 2, van de beleidsnotitie is vermeld dat voor projecten, die onder een speerpunt vallen artikel 19, tweede lid, van de WRO niettemin kan worden toegepast indien de beoogde functie niet aanwezig is en het geldende bestemmingsplan wel voorziet in het project, maar de maatvoering en/of situering afwijkt. In de beleidsnotitie is in dit verband vermeld dat in dat geval weliswaar sprake is van een nieuwe functie, maar dat over de aanvaardbaarheid hiervan reeds uitspraak is gedaan. Indien het bestemmingsplan niet voorziet in een nog niet aanwezige functie, is volgens paragraaf 1.2, onder 1, van de beleidsnotitie artikel 19, eerste lid, van de WRO van toepassing.

2.6. De Stichting en [appellant A] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. De Stichting en [appellant A] hebben daartoe aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van gedeputeerde staten bij de goedkeuring van het bestemmingsplan reeds uitspraak heeft gedaan over de aanvaardbaarheid van de functie horeca in deze omvang, omdat artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften restrictief moet worden uitgelegd en alleen horeca ten dienste van dagrecreatie toestaat. Aangezien de beoogde zalenverhuur niet is gericht op openluchtrecreatie, maar het bouwplan tot een bovenlokaal congrescentrum maakt, past de in het bouwplan voorziene, los van dagrecreatie staande, grootschalige horecafunctie volgens de Stichting en [appellant A] niet in het bestemmingsplan.

2.6.1. Het bouwplan valt onder speerpunt 7 van het provinciaal ruimtelijk beleid. Anders dan [appellant A] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan niet tevens onder speerpunt 19 van het provinciaal ruimtelijk beleid valt, nu het niet is aan te merken als grootschalige dagrecreatieve voorziening als bedoeld in de beleidsnotitie.

De beoogde horecafunctie is ter plaatse van het te realiseren bouwplan niet aanwezig, zodat sprake is van een nieuwe functie. In aanmerking genomen de op de plankaart gestelde bestemming "Recreatieve doeleinden I" met de aanduiding "beperkt horeca gebruik", gelezen in samenhang met hetgeen in artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald, is het de bedoeling van de planwetgever geweest om, zoals het college ter zitting ook heeft gesteld, horeca toe te staan, voor zover dat is gekoppeld aan dagrecreatie. Anders dan de Stichting en [appellant A] betogen, is de voorziene invulling van de horecafunctie gericht op dagrecreatie, ondanks de omvang ervan. Het all-day dining restaurant voorziet in de behoefte van dagrecreanten om ter plaatse te eten en te drinken, zodat het een bij dagrecreatie behorende voorziening is. Het gebruik van de zalen voor trainingen, teambuilding, vergaderingen, conferenties, alsmede besloten feesten, heeft eveneens een relatie met dagrecreatie, nu de gasten de mogelijkheid hebben om gebruik te maken van het recreatiegebied door er te wandelen dan wel op andere wijze te recreëren, zodat deze voorziening een met het bestemmingsplan beoogde versterking van de recreatieve functie van de Ouderkerkerplas zal meebrengen. Het bestemmingsplan voorziet derhalve in het project, behoudens de maatvoering en de situering ervan, zodat het college van gedeputeerde staten bij de goedkeuring van het bestemmingsplan uitspraak heeft gedaan over de aanvaardbaarheid van de voorziene horecafunctie. Gelet op paragraaf 1.2, onder 2, van de beleidsnotitie, brengt dit mee dat het college bevoegd was om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog van de Stichting en [appellant A] faalt.

2.7. De Stichting en [appellant A] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door het college gegeven ruimtelijke onderbouwing toereikend is om het beoogde project te dragen. Zij voeren hiertoe aan dat het bouwplan een forse inbreuk maakt op het geldend planologisch regime, zodat zware eisen aan de ruimtelijke onderbouwing dienen te worden gesteld. De Stichting en [appellant A] wijzen er in dit verband op dat realisering van het bouwplan gedurende het gehele jaar een toename van het aantal bezoekers en verkeersbewegingen tot gevolg zal hebben, waardoor de ruimtelijke uitstraling van het gebied ingrijpend zal veranderen. Verder voert [appellant A] aan dat de noodzaak van een grootschalige horecavoorziening ontbreekt, omdat de recreatieve functie van de Ouderkerkerplas ook kan worden versterkt door vestiging van een horecagelegenheid die past binnen het bestemmingsplan.

2.7.1. Dit betoog faalt. De omvang van de beoogde horecavoorziening en de daaruit voortvloeiende toename van het aantal bezoekers en verkeersbewegingen zullen gevolgen hebben voor de ruimtelijke uitstraling van het gebied, maar in het licht van de in het bestemmingsplan reeds mogelijk gemaakte horecafunctie en de gewenste versterking van de recreatieve functie van de Ouderkerkerplas, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan een beperkte inbreuk op het bestaande planologisch regime maakt. De rechtbank heeft hierbij terecht mede in aanmerking genomen dat de bestaande ligweide en het strand onaangetast blijven, het groene karakter van het gebied behouden blijft en de 200 geplande nieuwe parkeerplaatsen worden aangelegd in wegbermen die feitelijk al in gebruik zijn als parkeerplaatsen en nu worden verhard.

In de ruimtelijke onderbouwing, die wordt gevormd door het rapport "Ruimtelijke onderbouwing, Horecavoorziening aan de Ouderkerkerplas in Ouderkerk aan de Amstel" van 14 augustus 2007, is vermeld dat in het bestemmingsplan de vestiging van een horecagelegenheid mogelijk wordt gemaakt om de recreatieve functie van de Ouderkerkerplas te versterken. Voorts is vermeld dat is gebleken dat een horecagelegenheid aan de Ouderkerkerplas een zekere omvang moet hebben om de exploitatie ervan rendabel te maken, zodat overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte van 150 m² noodzakelijk is. Geen reden bestaat om hieraan te twijfelen, nu [appellant A] zijn stelling dat deze noodzaak ontbreekt, niet heeft onderbouwd. Gelet hierop heeft de rechtbank in hetgeen de Stichting en [appellant A] hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet.

2.8. Het betoog van [appellant A] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Structuurvisie Gemeente Ouder-Amstel 2007 niet in de weg staat aan realisering van het bouwplan, faalt. In de Structuurvisie is vermeld dat de Ouderkerkerplas op dit moment niet optimaal wordt benut en dat het gebied kansen biedt voor kwalitatief hoogwaardige ontwikkelingen, waarbij als voorbeeld wordt genoemd niet-seizoensgebonden recreatie en (bijzondere) recreatieve voorzieningen. Weliswaar wordt in de Structuurvisie niet concreet vermeld dat dit project mogelijk is, maar de hierin verwoorde visie op de ontwikkeling van het gebied staat niet in de weg aan de beoogde horecavoorziening.

2.9. Het betoog van [appellant A] dat de rechtbank heeft miskend dat het college, alvorens een bouwvergunning en vrijstelling te verlenen, onderzoek naar de exploitant van de horecavoorziening had moeten verrichten in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob) slaagt evenmin. Nog daargelaten of [vergunninghoudster] de horecavoorziening zal exploiteren, heeft het college te kennen gegeven dat bij de beoordeling van de aanvragen om een vergunning ingevolge de Drank- en Horecawet en een exploitatievergunning toepassing zal worden gegeven aan de Wet bibob en zal worden onderzocht of ernstig gevaar bestaat dat deze vergunningen zullen worden gebruikt voor illegale dan wel criminele activiteiten.

2.10. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. De overkapping van een paardrijbak op het perceel van [appellant A], voor de oprichting waarvan het college te kennen heeft gegeven niet bereid te zijn vrijstelling te verlenen, is niet vergelijkbaar met de beoogde horecavoorziening, reeds omdat deze horecavoorziening een grotere toegevoegde waarde zal hebben voor de versterking van de recreatieve functie van het gebied rondom de Ouderkerkerplas.

2.11. [appellant A] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid ontheffing kon verlenen van de in artikel 2.5.30 van de bouwverordening neergelegde eis om te voorzien in parkeergelegenheid op eigen terrein. Hiertoe voert hij aan dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de parkeer- en verkeersproblemen die zullen ontstaan.

2.11.1. Niet in geschil is dat het college zich bij de berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen kon baseren op de door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek opgestelde parkeerkencijfers en dat op basis hiervan 110 parkeerplaatsen benodigd zullen zijn. Nu het project voorziet in de aanleg van 175 nieuwe parkeerplaatsen en niet is gebleken noch gesteld dat deze parkeerplaatsen niet kunnen worden gerealiseerd op de daartoe aangewezen gronden, is ruimschoots voorzien in de als gevolg van de realisering van het bouwplan benodigde extra parkeerplaatsen. Er is derhalve geen aanleiding aan te nemen dat de parkeerdruk in het gebied rondom de Ouderkerkerplas toe zal nemen. Gelet hierop heeft de rechtbank het terecht niet onredelijk geacht dat het college ontheffing heeft verleend van de eis om parkeergelegenheid op eigen terrein te realiseren. Het betoog faalt.

2.12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2011

414-604.