Raad van State, 04-11-2009, BK1976, 200901254/1/H2

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 6 januari 2009 in zaak nr. 08/697 in het geding tussen:

[appellante]

en

de raad van de gemeente Kollumerland c.a. (lees: Kollumerland en Nieuwkruisland).

1. Procesverloop

Bij besluit van 22 februari 2007 heeft de raad van de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van [appellante] en [echtgenoot] om vergoeding van planschade afgewezen.

Bij besluit van 24 januari 2008 heeft de gemeenteraad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.

Bij uitspraak van 6 januari 2009, verzonden op 7 januari 2009, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 februari 2009, hoger beroep ingesteld.

De gemeenteraad heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door [echtgenoot] die was vergezeld door mr. T.A.P. Langhout, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door S. van der Heide en A. Boontjes, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

2.2. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.

2.3. [appellante] is mede-eigenaar van het perceel met bedrijfswoning aan de [locatie 1] te [plaats] (hierna: de onroerende zaak), op welk perceel een paardenpension wordt geëxploiteerd. Zij heeft, samen met haar echtgenoot, verzocht om vergoeding van planschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van een aantal planologische maatregelen ten aanzien van de aan de overzijde van de weg gelegen percelen, plaatselijk bekend, Foarwei 210, kadastraal bekend gemeente Westergeest, sectie E, nrs. 4891 en 4892 (hierna: de percelen).

2.4. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied", dat op 18 mei 1990 onherroepelijk is geworden, waren de percelen bestemd voor "Agrarische doeleinden" zonder bebouwingsvlak.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder z, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" wordt in deze voorschriften verstaan onder agrarisch bedrijf:

- een veehouderij-, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf, dat geheel of nagenoeg geheel is gebonden aan de bewerking en/of beweiding van cultuurgrond;

- (…);

onder een tuinbouwbedrijf wordt mede verstaan: een boomkwekerij, een bloemen-, kruiden-, bloembollen- en een knollenkwekerij.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, zijn de gronden, op de kaart aangewezen voor agrarische doeleinden categorie G en A, bestemd voor de bewerking en/of beweiding van cultuurgrond alsmede voor de uitoefening van een:

a. grondgebonden agrarisch bedrijf, indien het bebouwingsvlak van de letteraanduiding "G" is voorzien;

b. agrarisch bedrijf, indien het bebouwingsvlak van de letteraanduiding "A" is voorzien;

met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, bedrijfswoningen, bijgebouwen, andere bouwwerken en andere werken.

Ingevolge het tweede lid, onder a, mag bebouwing, met uitzondering van erfafscheidingen, uitsluitend binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsvlakken worden gebouwd.

Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het tweede lid, onder a, ten behoeve van veldschuren en melkstallen, indien zulks noodzakelijk is voor de goede uitoefening van het bedrijf tot maximaal 50 vierkante meter per bedrijf.

Ingevolge artikel 36, eerste lid, zijn de gronden, op de kaart aangewezen voor agrarische doeleinden, categorie K, bestemd voor de kwekerij, met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, kassen, bedrijfswoningen, andere bouwwerken, andere werken en erven.

Ingevolge het tweede lid gelden ten aanzien van de bebouwing de volgende bepalingen:

a. bebouwing, met uitzondering van erfafscheidingen, mag uitsluitend binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsvlakken worden gebouwd;

b. per bedrijf mag niet meer dan één bedrijfswoning worden gebouwd met een bebouwde oppervlakte van maximaal 100 vierkante meter;

c. de hoogte en de goothoogte van de bedrijfsgebouwen en kassen mag niet meer bedragen dan respectievelijk 10 meter en 8 meter, terwijl de goothoogte van kassen niet meer mag bedragen dan 5 meter;

d. de goothoogte van een bedrijfswoning mag niet meer dan 3,50 meter bedragen, terwijl de dakhelling minimaal 30º moet bedragen;

e. de hoogte van de andere bouwwerken mag niet meer dan 15 meter bedragen, met dien verstande dat de hoogte van de erfafscheidingen niet meer dan 2 meter mag bedragen.

Ingevolge artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a en b, zijn burgemeester en wethouders, ingeval niet op grond van enige bepaling, genoemd onder hoofdstuk 2 en 3 van deze voorschriften vrijstelling kan worden verkregen, bevoegd vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan en toe te staan dat:

a. van de voorgeschreven maten ten aanzien van gevelbreedte, perceelgrensafstand, goothoogte, bebouwde oppervlakte en inhoud met ten hoogste 10% wordt afgeweken;

b. niet voor bewoning bestemde bouwwerken van openbaar nut, zoals wachthuisjes (abri's), telefooncellen, transformatorstations, fietsenstallingen, weegbruggen en dienstgebouwtjes voor onderhoud of gebruik van openbaar groen, wegen of speelplaatsen en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwwerken (doch geen verkooppunten voor motorbrandstoffen), worden gebouwd, voor zover deze gebouwtjes geen grotere hoogte dan 3.00 m en geen grotere oppervlakte hebben dan 10 vierkante meter; bedraagt de oppervlakte maximaal 20 vierkante meter dan dient, alvorens de vrijstelling te verlenen, een verklaring van geen bezwaar door gedeputeerde staten te zijn ontvangen.

2.5. Bij besluit van 26 juni 1990 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kollumerland en Nieuwkruisland (hierna: het college) met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van het oprichten van een bedrijfsgebouw op het perceel, kadastraal bekend gemeente Westergeest, sectie E, nr. 4892.

Bij besluit van 17 mei 1995 heeft het college met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van het oprichten van een woning op de percelen.

Op 18 juni 1998 heeft de gemeenteraad de "voorschriften bestemmingsplan Buitengebied partiële herziening" vastgesteld. Deze zijn op of omstreeks 22 april 1999 in werking getreden. Ingevolge het herziene bestemmingsplan zijn de percelen bestemd voor "Agrarische doeleinden, categorie K, kwekerij".

Bij besluit van 17 april 2001 heeft het college met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van het oprichten van een garage/werkplaats, werktuigenberging en kas op de percelen.

2.6. De gemeenteraad heeft het verzoek om planschade ter advisering voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), die in haar advies van september 2006 heeft geoordeeld dat de planologische maatregelen niet hebben geleid tot een planologisch nadeliger positie waaruit op grond van artikel 49 van de WRO vergoedbare planschade voortvloeit.

[appellante] heeft in bezwaar een rapport van mr. T.A.P. Langhout, schadedeskundige, beëdigd rentmeester en registertaxateur bij Langhout & Wiarda Juristen en Rentmeesters te Oranjewoud, van 6 juli 2007 overgelegd. Volgens dit rapport is als gevolg van de achtereenvolgende planologische maatregelen een schade van tenminste € 23.974,- opgetreden.

De gemeenteraad heeft dit rapport voorgelegd aan de SAOZ, die in haar herziene advies van juli 2007 daarop heeft gereageerd en haar eerdere advies, met correctie van enkele feitelijke onjuistheden, heeft gehandhaafd.

De SAOZ heeft in november 2007 desgevraagd een aanvullend advies uitgebracht, waarin de eerdere adviezen zijn gehandhaafd.

De gemeenteraad heeft het besluit van 24 januari 2008, waarbij de afwijzing van het planschadeverzoek is gehandhaafd, gebaseerd op de adviezen van de SAOZ van september 2006 en juli en november 2007.

2.7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gemeenteraad zich in redelijkheid heeft kunnen baseren op de SAOZ-adviezen en terecht en op goede gronden heeft geweigerd om haar op de voet van artikel 49 van de WRO enige planschade te vergoeden. In de eerste plaats is de SAOZ er volgens [appellante] ten onrechte van uit gegaan dat het bestemmingsplan "Buitengebied", zoals dat gold vóór de planologische wijzigingen, op de percelen een agrarisch bedrijf, waaronder een kwekerij toestond. Voorts is het volgens haar onbegrijpelijk dat het door het keer op keer verlenen van vrijstellingen mogelijk is een tuincentrum van een paar duizend vierkante meter te realiseren op percelen waar oorspronkelijk slechts twee veldschuren mochten worden neergezet, zonder dat dit volgens de SAOZ een planologische verslechtering inhoudt. [appellante] stelt zich op het standpunt dat de bouwmogelijkheden aanzienlijk zijn uitgebreid en het gebruik van de percelen ernstig is geïntensiveerd en dat de gevolgen daarvan in redelijkheid niet voor haar rekening dienen te komen.

2.7.1. Beoordeeld moet worden of de onder 2.5 bedoelde planologische wijzigingen een planologische verslechtering voor [appellante] inhouden. Daarbij dient, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder andere de uitspraak van 16 maart 2005 in zaak nr. 200404015/1), gezien de tekst en het systeem van de WRO, per planologische maatregel een vergelijking te worden gemaakt. Dat, naar [appellante] betoogt, bij deze benadering, de realisering van uiteindelijk een heel tuincentrum geen planologische verslechtering betekent ten opzichte van hetgeen aanvankelijk was toegestaan op de percelen, alleen omdat de planologische mutatie in stappen heeft plaatsgevonden, biedt, wat daar verder ook van zij, geen grond voor het oordeel dat daar in dit geval van dient te worden afgeweken.

2.7.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de percelen onder het bestemmingsplan "Buitengebied", zoals dat luidde vóór de in 1999 in werking getreden herziening daarvan, de bestemming "Agrarische doeleinden" hadden. Partijen zijn echter verdeeld over de vraag of de percelen ook bestemd waren voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf, waaronder een kwekerij. Uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de voorschiften van het bestemmingsplan "Buitengebied" volgt dat de gronden die op de kaart zijn aangewezen voor agrarische doeleinden bestemd zijn voor de bewerking en/of beweiding van cultuurgrond. Zij zijn daarbij alleen bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf indien het bebouwingsvlak van de letteraanduiding "G" of "A" is voorzien. Uit de bij het bestemmingsplan "Buitengebied" behorende plankaart blijkt dat op de percelen geen bebouwingsvlakken zijn ingetekend. Dit betekent dat daar ten tijde van de eerste planologische wijziging, anders dan waar de SAOZ in haar door de gemeenteraad aan diens besluitvorming ten grondslag gelegde adviezen van is uitgegaan, geen bebouwing ten behoeve van een agrarisch bedrijf was toegestaan. Wel mochten de percelen ten behoeve van een agrarisch bedrijf als zodanig worden gebruikt. Daarbij was, gelet op de in artikel 1, aanhef en onder z, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" gegeven definitie van agrarisch bedrijf, het kweken van bomen, bloemen, kruiden, bloembollen en knollen mogelijk.

2.7.3. De bij besluit van 26 juni 1990 verleende vrijstelling en bouwvergunning zijn verleend ten behoeve van het oprichten van een bedrijfsgebouw. Tussen partijen is niet in geschil dat het onder het daarvoor geldende planologische regime mogelijk was om op elk van beide percelen een veldschuur op te richten met een maximale oppervlakte van 55 vierkante meter en een maximale bouwhoogte van 15 meter. Hoewel bij besluit van 26 juni 1990 slechts vrijstelling is verleend voor het bouwen op het perceel, kadastraal bekend gemeente Westergeest, sectie E, nr. 4892, dient bij de eerste planologische vergelijking, anders dan [appellante] betoogt, niet alleen rekening te worden gehouden met de planologische mogelijkheden op dat perceel, maar ook met de planologische mogelijkheden op omliggende percelen. De SAOZ heeft bij de planvergelijking in het kader van de eerste planologische wijziging dan ook terecht de mogelijkheid om op het naastgelegen perceel, kadastraal bekend gemeente Westergeest, sectie E, nr. 4891, een veldschuur op te richten, betrokken.

Blijkens de bij de verleende vrijstelling behorende tekening is onder meer voorzien in een verkoopruimte in het op te richten bedrijfsgebouw. Volgens de SAOZ leidt dat weliswaar tot een functiewijziging, maar niet tot een voor de waarde van de onroerende zaak nadelige toename van de gebruiksintensiteit. Aldus gaat de SAOZ er aan voorbij dat, nu voordien geen bebouwing ten behoeve van een agrarisch bedrijf was toegestaan, het enkel alsnog mogelijk maken van die bebouwing mee brengt dat de gebruiksintensiteit van het perceel toeneemt.

2.7.4. Bij de beoordeling of de tweede planologische wijziging, waarbij een vrijstelling is verleend ten behoeve van het oprichten van een woning, een planologische verslechtering inhoudt, is de SAOZ er ten onrechte van uit gegaan dat onder het planologische regime dat gold na de eerste planologische wijziging, nog steeds twee veldschuren van in totaal 110 vierkante meter konden worden gerealiseerd op de percelen. Nu, naar tussen partijen niet in geschil is, op het moment van de tweede planologische wijziging op beide percelen één en hetzelfde bedrijf werd uitgeoefend, en artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" de verlening van veldschuren tot maximaal 50 vierkante meter per bedrijf toestaat, was, anders dan het geval was ten tijde van de eerste planologische wijziging, nog slechts de oprichting van één veldschuur van, na vrijstelling, maximaal 55 vierkante meter mogelijk. De SAOZ had het planologische regime na de tweede planologische wijziging daarmee moeten vergelijken.

Voorts is de SAOZ er aan voorbij gegaan dat de enkele oprichting van een woning op de percelen, waar dat voorheen niet was toegestaan, meebrengt dat het gebruik van de percelen wordt geïntensiveerd.

2.7.5. Met de partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn de percelen bestemd voor "Agrarische doeleinden, categorie K (kwekerij)". Op grond van artikel 36 van de voorschriften van het herziene bestemmingsplan is op de percelen de vestiging van een kwekerij met daarbij behorende bedrijfsgebouwen, kassen en bedrijfswoningen toegestaan. Niet in geschil is dat daarmee het bouwvlak aanzienlijk is toegenomen. Nog daargelaten of het oordeel van de SAOZ dat dit geen verslechtering van het uitzicht betekent juist is, gaat de SAOZ er, door te overwegen dat de partiële herziening van het bestemmingsplan voor wat betreft het toegestane gebruik niet tot een wezenlijke verandering heeft geleid, omdat het kweken van bomen, bloemen, bloembollen en dergelijke en de verkoop hiervan op basis van het bestemmingsplan al tot de mogelijkheden behoorde, aan voorbij dat het enkel gebruik maken van die ruimere bouwmogelijkheden meebrengt dat de gebruiksintensiteit van die percelen zal toenemen.

2.7.6. De bij besluit van 17 april 2001 verleende vrijstelling heeft betrekking op de oprichting van een garage annex werktuigenberging en kas op de percelen. Anders dan de SAOZ heeft overwogen is op grond van de enkele aard van deze bebouwing niet uitgesloten dat sprake is van een relevante toename van de gebruiksintensiteit, nu niet is uitgesloten dat de toename van het kassenoppervlak een toename van de verkoopactiviteiten met de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen meebrengt.

2.7.7. Gelet op het vorenstaande bevatten de adviezen van de SAOZ zodanige gebreken dat de gemeenteraad, door die adviezen aan de afwijzing van het planschadeverzoek ten grondslag te leggen, in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gehandeld. Het betoog slaagt.

2.8. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen [appellante] overigens heeft betoogd, behoeft geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] bij de rechtbank alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar vernietigen. De gemeenteraad dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.

2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. De in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht bedoelde kostenveroordeling kan uitsluitend betrekking hebben op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Nu tussen [appellante] en haar gemachtigde een familierelatie bestaat kan niet worden gesproken van verleende rechtsbijstand in deze zin.

Het door [appellante] in bezwaar overgelegde deskundigenrapport is niet opgesteld in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, zodat de daarmee gemoeide kosten evenmin voor vergoeding in aanmerking komen.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 6 januari 2009 in zaak nr. 08/697;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland van 24 januari 2008, kenmerk VROM-Ruimtelijke Ordening / SvdH;

V. gelast dat de raad van de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2009

18-502.