Rechtbank Limburg, 16-08-2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:5104, ROE 23/845 en ROE 23/873

a. het opslaan, deponeren, lozen of storten van al dan niet afgedankte of aan hun oorspronkelijke gebruik onttrokken voorwerpen, stoffen of producten, alsmede het aanleggen of inrichten van opslag-, stort- of bergplaatsen;

(...)

c. het wijzigen of aanleggen van bestrating van parkeergelegenheden, pleinen, straten, voet- en/of toegangspaden.”

Verhardingen zijn toegelaten binnen de bestemming ‘Groen’ die voor het perceel geldt², maar zoals onder 10.1 weergegeven is daarvoor vanwege de ook voor het perceel geldende dubbelbestemming ‘Waarde – Cultuurhistorie’ een omgevingsvergunning (aanlegvergunning) nodig. Dat geldt ook voor het plaatsen van voorwerpen. Wat betreft dit laatste is niet in geschil dat eiser niet beschikt over een vergunning en dat daarmee sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Over eisers stelling dat hij wel een vergunning heeft voor de verharding overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

Voor het aanleggen van een verharding op het perceel is een omgevingsvergunning (aanlegvergunning) nodig op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo. Voor het maken van een uitweg is een omgevingsvergunning (uitwegvergunning) nodig (en verleend) op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo. Deze laatste vergunning geeft het recht vanaf het perceel uit te wegen op de openbare weg, maar geeft geen recht om een verharding aan te leggen op het perceel. De uitwegvergunning ziet als het ware slechts op de grens tussen het perceel en de openbare weg: daar mag een uitweg zijn. De uitwegvergunning ziet niet op een oprit of verharding daarachter, op het perceel. Of die verharding is toegestaan, is in het bestemmingsplan geregeld. Zoals al aangegeven, regelt het bestemmingsplan in dit geval dat een verharding alleen is toegestaan als daarvoor een aanlegvergunning is verleend. Die vergunning moet aangevraagd worden en wordt dan door verweerder getoetst op de vraag of de verharding geen onevenredige afbreuk doet aan het karakter en de schoonheid van het gebied.⁴ De door eiser aangevraagde vergunning ziet deze enkel op de activiteit ‘uitwegen’ vanaf het perceel zoals bedoeld in de APV en niet ook op het verharden van het perceel zelf.

Dat in de uitwegvergunning staat dat de inrit als functie heeft toegang tot de op het eigen terrein te realiseren parkeerplaats, betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat de op basis van de APV verleende uitwegvergunning moet worden aangemerkt als aanlegvergunning op basis van het bestemmingsplan voor deze parkeerplaats en verharding. Uit de bewoordingen van de verleende vergunning blijkt voldoende dat deze ziet op het uitwegen (en het maken van een inritconstructie ter plaatse van de weg). De voorzieningenrechter begrijpt wel dat het onder 10.4 genoemde onderscheid, zeker ook gezien de communicatie vanuit de gemeente, voor eiser niet zonder meer duidelijk is. De voorzieningenrechter gaat onder 13 en verder nader in op de betekenis van deze communicatie.

11. Eiser stelt dat in de adviesbrief van verweerder van 31 mei 2022 duidelijk staat dat het gaat om het aanleggen een inrit/uitweg en een parkeerplaats met verharding, en dat dit niet in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. De verharding staat ook opgenomen in de tekening die onderdeel uitmaakt van zijn aanvraag. De voorzieningenrechter vat eisers betoog dat hij op basis van de totstandkoming van de uitwegvergunning er vanuit mocht gaan dat de verharding was toegestaan, op als een beroep het vertrouwensbeginsel.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser zich niet kan beroepen op het vertrouwensbeginsel. Verweerder kan zich voorstellen dat eiser in de veronderstelling heeft verkeerd dat met de verleende inritvergunning ook het aanbrengen van de verharding is vergund. Daarom heeft verweerder ervoor gekozen om een nieuwe begunstigingstermijn te stellen en de reeds verbeurde dwangsommen niet te innen. Eiser heeft de verharding echter al aangebracht voordat hij de inritvergunning had aangevraagd. Daarmee kan niet gesteld worden dat hij op grond van die vergunning is overgegaan tot aanleg van de verharding. Ter zitting heeft verweerder nog aangegeven dat eiser tevens verhardingen heeft aangebracht die niet zijn terug te zien op de tekening.

13. De voorzieningenrechter overweegt als volgt over de vraag of verzoeker op basis van de totstandkoming van de uitwegvergunning erop mocht vertrouwen dat de verharding toegestaan was en dat daartegen dus niet handhavend zou worden opgetreden.

Naar aanleiding van een verzoek tot vooroverleg heeft verweerder aan eiser bij brief van 31 mei 2022 medegedeeld dat dit verzoek betrekking heeft op het aanleggen van een inrit. Eiser was op dat moment ook al begonnen met het aanleggen van de verharding op het perceel. In de brief van 31 mei 2022 heeft verweerder aangegeven dat getoetst is of het project in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder schrijft daarover: “Het perceel is gelegen in bestemmingsplan ‘Heerlerheide Zuid’ (vastgesteld d.d. 6-1-2015) op gronden met de bestemming ‘Groen’. De inrit wordt aangelegd op de bestemming Groen. De voor ‘Groen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor groenvoorzieningen. Ten behoeve van deze bestemming zijn tevens toegelaten: c) verhardingen, zoals in- en uitritten, fiets- en/of voetpaden. Het plan is in overeenstemming met het vigerende bestemmingsplan”. Eiser mocht op basis hiervan naar het oordeel van de voorzieningenrechter in beginsel erop vertrouwen dat de verharding in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Dat is weliswaar geen directe toezegging om daartegen niet handhavend op te treden, maar wel een uitlating van verweerder waaruit blijkt dat de verharding niet in strijd is met het bestemmingsplan.

Eiser heeft vervolgens op 2 juni 2022 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Onderdeel van deze aanvraag is een reeds ingediende tekening, waarbij de verharding (de oprit) op het perceel is ingetekend. Bij besluit van 7 juni 2022 heeft verweerder aan eiser een vergunning verleend voor de activiteit ‘uitweg’, waarin ook gesproken wordt over “het aanleggen van een inrit”. De voorzieningenrechter acht heel goed voorstelbaar dat daarmee bij eiser de indruk is gewekt dat deze vergunning ook ziet op het aanleggen van de verharding (een aanlegvergunning dus, zoals eiser ook nodig heeft op grond van het bestemmingsplan). Dat eiser op grond hiervan in de veronderstelling verkeerde dat hij voor het aanleggen van de inrit (in de vorm van een verharding) een (omgevings)vergunning had, kan de voorzieningenrechter dan ook volgen. Deze vergunning versterkt daarmee het onder 13.1 genoemde, bij eiser gewekte vertrouwen.

Bij brief van 16 juni 2022 heeft verweerder aan eiser een voornemen tot het opleggen van lasten onder dwangsom gestuurd, wegens onder andere het aanbrengen van de verharding op het perceel zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning. Op 4 oktober 2022 heeft verweerder op het bezwaar van belanghebbende tegen de aan eiser verleende omgevingsvergunning besloten. Hierin heeft verweerder aangegeven dat de uitwegvergunning geen betrekking heeft op de verharding die eiser op het perceel heeft aangebracht en dat bij het verlenen van de vergunning geen toestemming is gegeven voor het aanleggen van deze verharding. De voornemen om handhavend te gaan optreden van 16 juni 2022 doorbreekt naar het oordeel van de voorzieningenrechter het gewekte vertrouwen. Uit dit voornemen blijkt immers ondubbelzinnig dat verweerder zich (inmiddels) op het standpunt stelt dat wel sprake is van strijd met het bestemmingsplan, althans van een overtreding van het in het bestemmingsplan en de Wabo opgenomen verbod om de werkzaamheden zonder omgevingsvergunning uit te voeren. Ook blijkt daaruit dat de verharding zonder aanlegvergunning is aangelegd.

Eiser heeft voorafgaand aan het verkrijgen van de vergunning werkzaamheden verricht die bestaan uit het aanleggen van verharding. Eiser heeft daarna voor een bepaalde periode de werkzaamheden stil gelegd. Na de ontvangst van het onder 13.2 genoemde voornemen is eiser verder gegaan met zijn werkzaamheden. De werkzaamheden die eiser heeft verricht voorafgaand aan de brief van 31 mei 2022 en de uitwegvergunning van 7 juni 2022, heeft eiser niet verricht op basis van gewekt vertrouwen. Dat vertrouwen is immers pas met de brief van 31 mei 2022 gewekt en niet daarvóór. Wat betreft de werkzaamheden die eiser heeft uitgevoerd nadat hij de vooraankondiging heeft ontvangen, kan hij niet in redelijkheid stellen dat hij deze heeft uitgevoerd in het vertrouwen dat deze zonder meer toegestaan zijn en dat verweerder daartegen niet handhavend zou optreden. Op basis van hetgeen verteld is op zitting, stelt de voorzieningenrechter vast dat eiser in de periode tussen 31 mei 2022 (de datum waarop het vertrouwen is gewekt) en 16 juni 2022 (de datum waarop het gewekte vertrouwen doorbroken is) geen werkzaamheden, die in dit verband van enige betekenis zijn, heeft verricht aan de verharding.

Het voorgaande betekent dat hoewel verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat de verharding in overeenstemming met het bestemmingsplan was, verweerder dat ook weer heeft teruggedraaid en dat eiser geen werkzaamheden heeft verricht op basis van het gewekte vertrouwen. Dat betekent dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.

14. Eiser stelt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door tegen hem handhavend op te treden, nu verweerder bij dezelfde overtredingen op andere nabij gelegen percelen niet handhavend heeft opgetreden of deze overtredingen heeft gelegaliseerd door middel van een omgevingsvergunning. Eiser wijst in dit verband op stallen voor de huisvesting van dieren, carports voor een camper, afval, opslag van aanhangwagens, een zeecontainer, verharde parkeerplaatsen, uitritten en terrassen met stoelen in hetzelfde gebied in Heerlen.

15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser geen succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel kan doen, nu de gevallen waarnaar hij verwijst niet als vergelijkbaar kunnen worden aangemerkt. Hoewel deze percelen wel de enkelbestemming ‘Groen’ hebben, ligt op deze percelen niet de dubbelbestemming ‘Waarde – Cultuurhistorie’. Die dubbelbestemming is beperkt tot de woonwijk, gelet op karakter van de voormalige mijnwerkerswijken. Voor zover eiser verwijst naar andere gevallen waar mogelijk sprake is van illegale opslag of stalling geeft verweerder aan hier verder onderzoek naar te zullen doen en indien nodig een handhavingstraject te starten.

16. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

Op grond van het gelijkheidsbeginsel moeten gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Om een succesvol beroep te kunnen doen op het gelijkheidsbeginsel moet er sprake zijn van feitelijk en juridisch gelijke gevallen. Van gelijke gevallen is in dit geval geen sprake. In tegenstelling tot voor het perceel van eiser geldt voor de percelen waarnaar hij verwijst niet de dubbelbestemming ‘Waarde – Cultuurhistorisch’. Die dubbelbestemming geldt voor het perceel van eiser en de rest van deze groenstrook vanwege het oude mijnspoor. In de bestemmingsplantoelichting (paragraaf 3.2.1) staat daarover: “Hieraan grenst ook een fraai relict uit de mijnbouwperiode, namelijk het landschappelijk nadrukkelijk visueel aanwezige talud van het voormalige mijnspoor” en (paragraaf 3.2.2): “Het hoger gelegen plantsoen tussen de [adres 1] en [adres 2] vormt een relict van de voormalige mijnspoorlijn”. Deze dubbelbestemming maakt dat het perceel van eiser anders is dan de andere percelen waarnaar eiser verwijst en daarmee is ook gerechtvaardigd dat op het perceel van eiser eerder handhavend wordt opgetreden (prioritering) of dat hier anders wordt omgegaan met de mogelijkheden van legalisering.

Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij reeds een onderzoek heeft ingesteld naar de door eiser genoemde gevallen, en voor zover hij dit nog niet heeft gedaan hij voornemens is dit alsnog te doen. Verweerder geeft daarmee naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende invulling aan zijn toezichthoudende taak en is van plan verder onderzoek te doen naar de situatie op de door eiser genoemde percelen en het geven van een vervolg daaraan (al dan niet in de vorm van handhavend optreden). Voor zover eiser stelt dat verweerder in andere gevallen wel een omgevingsvergunning heeft verleend, benadrukt de voorzieningenrechter dat verweerder beleidsruimte heeft bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om in afwijking van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Het is aan verweerder om te beoordelen of aan eiser een aanlegvergunning verleend kan worden, en niet aan de voorzieningenrechter. Verweerder heeft in dit verband aangegeven geen vergunning te willen verlenen voor de verharding omdat de cultuurhistorische waarde van de gronden zich daartegen verzet. Dit standpunt komt de voorzieningenrechter niet onredelijk voor. Zoals onder 16.1 overwogen, mag verweerder een onderscheid maken tussen het perceel van eisers en andere percelen waarvoor de dubbelbestemming niet geldt. Dit betekent dat er geen zicht is op legalisatie van de verharding (laat staan van concreet zicht op legalisatie, nu geen omgevingsvergunning voor de verharding is aangevraagd).

Tot slot merkt de voorzieningenrechter nog op dat eiser ter zitting nog meer gevallen heeft genoemd die naar zijn mening voor handhavend optreden in aanmerking komen. De voorzieningenrechter heeft niet alle genoemde gevallen uitputtend kunnen behandelen op zitting en constateert dat er misschien ‘veel werk aan de toezichts- en handhavingswinkel’ is in Heerlen, maar van met onderhavige situatie gelijke gevallen waarin (expliciet en ten onrechte) wordt afgezien van handhavend optreden of dit op de lange baan wordt geschoven, is de voorzieningenrechter niet gebleken.

Het voorgaande betekent dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.

17. Eiser heeft ter zitting gesteld dat de dwangsombedragen niet in verhouding staan tot de overtreden voorschriften. Eiser geeft daarbij aan hij het bedrag voor wat betreft de opslag van spullen erg hoog vindt, nu het slechts de opslag betreft van enkele tafeltjes en stoelen.

18. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het dwangsombedragen wel in redelijke verhouding staan tot de overtreden voorschriften. Verweerder heeft ambtshalve beide dwangsombedragen reeds gematigd. Verweerder heeft dit gedaan omdat hij zich kon voorstellen dat eiser in de veronderstelling is geweest dat hij voor de verharding een vergunning had. Ook heeft verweerder naar aanleiding hiervan aangegeven niet over te gaan tot het innen van de reeds verbeurde dwangsommen. Verweerder acht de nieuwe dwangsombedragen redelijk, nu eiser tijdens de bestemmingsplanprocedure al uitdrukkelijk is gewezen op het groene karakter van het perceel en de cultuurhistorische waarde hiervan in relatie tot het oude mijnverleden. Bovendien heeft verweerder de verharding op het perceel uitgebreid, nadat hij het voornemen tot handhaving reeds had ontvangen.

19. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet het dwangsombedrag in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De maatstaf in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beleidsruimte moet terughoudend worden getoetst. Dit betekent dat de voorzieningenrechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder het dwangsombedrag in redelijkheid heeft kunnen opleggen.

Een dwangsombedrag dient niet zodanig laag te zijn dat hier geen verdere financiële prikkel vanuit gaat. De financiële prikkel is juist bedoeld om de overtreder te bewegen de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder, naar aanleiding van de door hem uitgevoerde heroverweging in bezwaar, de dwangsombedragen ambtshalve heeft verlaagd. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat deze nieuwe bedragen niet in verhouding staan tot de door eiser begane overtredingen. Deze beroepsgrond slaagt niet.