Rechtbank Amsterdam, 20-02-2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:963, AMS 19/1915

1. Op het [terrein]¹ staan twee samengevoegde gebouwen met op de begane grond een restaurant en daarboven twee verdiepingen die in gebruik zijn als woning (met dakterras). Verder bevindt zich aan de achterzijde van het samengevoegde gebouw op de begane grond over de gehele breedte een aanbouw.

2. Op 24 juli 2018 heeft de vennootschap een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van de Wabo² ingediend. De aanvraag heeft betrekking op het slopen in een beschermd stadsgezicht van de [gebouwen]³ en het oprichten van een samengevoegd gebouw met een aanbouw op het na sloop vrijgekomen terrein met bestemming daarvan tot een bedrijfsruimte (restaurant), acht appartementen en een gemeenschappelijk dakterras met een dakopbouw.⁴

3. Het college heeft in een ontwerpbesluit meegedeeld van plan te zijn de aanvraag af te wijzen. Het ontwerpbesluit is ter inzage gelegd. De vennootschap heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit.

4. Met het bestreden besluit heeft het college de aanvraag van de vennootschap afgewezen.

5. Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

6. Van toepassing is het bestemmingsplan Zuidelijke binnenstad. Met uitzondering van de aanbouw is het bouwplan gesitueerd op gronden met de enkelbestemming Horeca-1 en de dubbelbestemming Waarde-cultuurhistorie. [Perceel] heeft daarnaast een specifieke bouwaanduiding Orde 3. De aanbouw is voor het grootste deel gesitueerd op gronden met de bestemming Tuin-1 en de dubbelbestemming Waarde-cultuurhistorie en voor een klein deel op gronden met de bestemming Tuin-3 en de dubbelbestemming Waarde-cultuurhistorie.

7. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan voor wat betreft de bouwhoogte en het dakterras, de aanbouw en het samenvoegen van de [gebouwen] . Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. De rechtbank zal deze punten afzonderlijk beoordelen en daarbij de beroepsgronden van de vennootschap bespreken.

8. Het college stelt zich op het standpunt dat de bouwhoogte van het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het college wijst erop dat op grond van het bestemmingsplan voor [Perceel] , een Orde 3-pand, een maximale bouwhoogte van 10,8 meter is toegestaan, omdat dit de bestaande bouwhoogte van [Perceel] is.⁵

9. De vennootschap voert aan dat het college ten onrechte vasthoudt aan de bouwregels die gelden voor een Orde 3-pand. De aanvraag is immers gedaan om op de adressen [gebouwen] een geheel nieuw gebouw te realiseren, zodat voor het [Perceel] geen sprake meer is van een Orde 3-pand.

10. De rechtbank volgt de vennootschap hierin niet. Op de plankaart is voor [Perceel] de specifieke bouwaanduiding Orde 3 aangegeven. Die specifieke bouwaanduiding wijzigt niet door de sloop van het bestaande pand [Perceel] . Het college heeft het bouwplan daarom voor wat betreft de bouwhoogte van [Perceel] terecht getoetst aan artikel 21.2.5, onder b, van de planregels. Op grond van dit artikel is voor [Perceel] een maximale bouwhoogte van 10,8 meter toegestaan, de bestaande bouwhoogte van [Perceel] . Het nieuw op te richten gebouw heeft, inclusief dakopbouw, een hoogte van 18 meter. Het hek van het dakterras komt tot een hoogte van 16,76 meter. De hoogte van het gebouw zonder het hek van het dakterras en dakopbouw is 15,36 meter. De bouwhoogte van het nieuw op te richten gebouw is dan ook al hierom in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank zal een toetsing van de bouwhoogte aan de bouwregels van [perceel] daarom achterwege laten.

11. De vennootschap voert aan dat het bestemmingsplan voor [Perceel] in artikel 21.4.7 van de planregels een binnenplanse bevoegdheid kent om af te wijken van de maximaal toegestane bouwhoogte tot een bouwhoogte van 16 meter. Daarnaast kan volgens de vennootschap voor wat betreft de dakopbouw op grond van artikel 21.4.5 van de planregels binnenplans worden afgeweken tot ten hoogste 4 meter. Op de zitting is gebleken dat de vennootschap er daarbij van uitgaat dat deze binnenplanse afwijking van ten hoogste 4 meter bovenop de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor de bouwhoogte tot 16 meter komt. Volgens de vennootschap kan daarom voor wat betreft de beoogde bouwhoogte van 18 meter voor het bouwplan binnenplans worden afgeweken.

12. De rechtbank volgt de vennootschap hierin niet. In artikel 21.4.5 van de planregels is bepaald dat tot ten hoogste 4 meter kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 21.2.5, onder b, van de planregels. Artikel 21.2.5, onder b, van de planregels is de bepaling op basis waarvan de maximale bouwhoogte van [Perceel] is vastgesteld op 10,8 meter. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor de dakopbouw tot ten hoogste 4 meter (artikel 21.4.5 van de planregels) gemeten moet worden vanaf 10,8 meter. Aangezien het gebouw met de dakopbouw in het bouwplan hoger is dan 14,8 meter, heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat voor wat betreft de beoogde bouwhoogte van [Perceel] niet binnenplans, maar alleen buitenplans van het bestemmingsplan kan worden afgeweken.

13. Niet in geschil is dat het realiseren van een dakterras op deze locatie in strijd is met het bestemmingsplan.⁶ Het college stelt zich op het standpunt dat voor het realiseren van het dakterras niet binnenplans kan worden afgeweken, omdat het dakterras niet op de achterste helft van het op te richten gebouw wordt gesitueerd en daarom niet voldoet aan de in artikel 21.4.8 van de planregels gestelde voorwaarden voor binnenplanse afwijking. De vennootschap heeft dit niet bestreden.

14. Het college heeft voor wat betreft de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte en het realiseren van het dakterras geweigerd om buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan⁷, omdat het overschrijden van de maximale hoogte en de situering van het dakterras tot een onevenredige aantasting van het straatbeeld en het daklandschap leiden. Volgens het college wordt het pand door de dakopbouw in zijn typologie aangetast. De kap vormt de eigenlijke beëindiging van een gebouw. Door een element bovenop de kap te plaatsen ontstaat een voor de binnenstad atypische typologie en een wezensvreemd element op het dakvlak wat negatieve gevolgen heeft. Het dakterras is zichtbaar vanuit de openbare ruimte, vormt door de grootte en situering ervan een oneigenlijk element en tast het daklandschap aan. Deze aantastingen hebben volgens het college onevenredige gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van het beschermd stadsgezicht.

15. De vennootschap voert aan dat de dakopbouw toegang verschaft tot het dakterras en als zodanig een veilige en beschutte bereikbaarheid van het dakterras waarborgt. In principe kan een dakopbouw die toegang geeft tot een dakterras niet inpandig worden gerealiseerd, omdat in dat geval geen sprake meer zou zijn van een dakopbouw. In de smalle [straat] is de dakopbouw niet zichtbaar vanaf de openbare ruimte. Verder wijst de vennootschap er op dat de [gebouwen] in slechte staat verkeren en er onooglijk uitzien. Door de geplande nieuwbouw wordt juist een positieve bijdrage geleverd aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse, aldus de vennootschap.

16. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende en begrijpelijk heeft gemotiveerd dat de overschrijding van de bouwhoogte door de dakopbouw en de situering van het dakterras tot een onevenredige aantasting van het straatbeeld en het daklandschap leiden. Het college heeft daarbij kunnen verwijzen naar de definitie van ‘daklandschap’ in een studie van het stadsdeel in het kader van onderzoek naar mogelijkheden voor duurzaamheid in het historische daklandschap uit 2013. Daarin is ‘daklandschap’ gedefinieerd als de ruimtelijke verschijningsvorm in drie dimensies van het geheel aan daken in het stedelijk gebied, zichtbaar en ervaarbaar van onder- en bovenaf, vanaf verdiepingen en vanaf de straat. Hieruit blijkt dat voor het beoordelen van de vraag of de dakopbouw tot een onevenredige aantasting van het daklandschap leidt, niet alleen van belang is of de dakopbouw zichtbaar is vanaf de straat. De rechtbank vindt dan ook dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om voor wat betreft de overschrijding van de bouwhoogte en de situering van het dakterras buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan.

17. De vennootschap voert aan dat het college haar in de gelegenheid had moeten stellen het bouwplan aan te passen. Zij had de dakopbouw kunnen vervangen door een dakluik dat toegang zou geven tot het dakterras en zij had het dakterras kunnen verschuiven naar de achterzijde van het hoofdgebouw tot een diepte van maximaal de helft van het gebouw. In dat geval zou van aantasting van het daklandschap geen sprake meer zijn geweest, aldus de vennootschap.

18. De rechtbank vindt hier het volgende van. Volgens vaste rechtspraak is een bestuursorgaan gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de indiener van een bouwaanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van een vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe bouwaanvraag is vereist.⁸ Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het bij de door de vennootschap voorgestelde wijzigingen in het bouwplan gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard. Door het verwijderen van de dakopbouw en het wijzigen van de situering van het dakterras ontstaat een bouwplan met een wezenlijk andere ruimtelijke uitstraling dan het oorspronkelijke bouwplan. Het college was dan ook niet gehouden om de vennootschap in de gelegenheid te stellen het bouwplan aan te passen.

19. Het college stelt zich op het standpunt dat het samenvoegen van [gebouwen] in strijd is met artikel 21.2.13, onder b, van de planregels. Op de zitting heeft het college aangegeven dat uit deze bepaling volgt dat de gebouwbreedte van de te slopen bebouwing in geval van sloop-nieuwbouw moet worden teruggebracht naar de oorspronkelijke parcellering. De rechtbank vindt dit een redelijke en begrijpelijke uitleg van deze bepaling. Gelet hierop is het samenvoegen van de [gebouwen] in strijd met het bestemmingsplan.

20. Op de zitting heeft de vennootschap aangevoerd dat in 1983 een vergunning is verleend voor het samenvoegen van de [gebouwen] , zowel voor wat betreft het restaurant op de begane grond als voor de woning daarboven. De vennootschap betoogt dat hierdoor sprake is van een juridische samenvoeging waar het college niet van kan terugkomen.

20. De rechtbank stelt voorop dat de vennootschap deze beroepsgrond niet nader heeft onderbouwd, omdat zij de desbetreffende vergunning niet heeft overgelegd. Op de zitting heeft de vennootschap verklaard dat de vergunning te laat boven water is gekomen, zodat zij die niet meer kon inbrengen in deze beroepsprocedure. Dat komt echter voor haar risico. De rechtbank kan dus niet controleren en verifiëren of de samenvoeging van de [gebouwen] in 1983 is vergund. Maar ook al zou dat het geval zijn, dan heeft dat naar het oordeel van de rechtbank niet tot gevolg dat de vennootschap daaraan in dit geval rechten kan ontlenen. De gestelde vergunning tot samenvoegen is immers verleend voor de bestaande [gebouwen] en de aanvraag van de vennootschap omvat nieuwbouw ná sloop van deze gebouwen. Door het slopen van de [gebouwen] eindigt een eventuele vergunning voor het samenvoegen. Het college is in dat geval niet gehouden om bij nieuwbouw het samenvoegen (opnieuw) toe te staan.

21. Het college heeft geweigerd om op dit punt buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan, omdat bij sloop-nieuwbouw het bouwen van twee aparte, niet met elkaar verbonden, panden de parcelleringsstructuur van het plangebied zou verbeteren. Deze eis is in het bestemmingsplan opgenomen om de stedenbouwkundige structuur en de cultuurhistorische waarden van het plangebied te versterken. De parcelleringsstructuur is een van de kernwaarden is van het UNESCO werelderfgoed. Daarbij gaat het, gelet op de toelichting op het bestemmingsplan, om het zelfstandig functioneren van de panden met als kenmerken pandsgewijze ontsluiting met individuele voordeuren en een diversiteit van kleinschalige functies, aldus het college.

22. De vennootschap voert aan dat het hier gaat om nieuwe gebouwen waarbij ten aanzien van het gevelbeeld sprake blijft van twee afzonderlijke gebouwen met eigen voordeuren. De reeds bestaande doorbraak blijft tot de mogelijkheden behoren. Vanaf de openbare ruimte blijft echter sprake van twee afzonderlijke panden en de parcellering blijft gehandhaafd. De woningen zijn in het bouwplan verbonden, omdat ze anders te klein zijn. Exploitatie van een restaurant op de begane grond zou onmogelijk zijn zonder samenvoeging. Twee kleine restaurants zijn slecht exploiteerbaar. De vennootschap heeft daarom belang bij verbondenheid van de twee panden. Verder is dit ruimtelijk gezien ook aanvaardbaar, aldus de vennootschap.

23. De rechtbank vindt dat het college in redelijkheid heeft mogen weigeren om op dit punt af te wijken van het bestemmingsplan. Het college heeft voldoende en inzichtelijk gemotiveerd waarom zij wenst vast te houden aan het verbod van samenvoegen bij nieuwbouw na sloop. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het belang van het verbeteren van de parcelleringsstructuur in het plangebied in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van de vennootschap bij het samenvoegen van de [gebouwen] .

24. Niet in geschil is dat het grootste deel van de aanbouw op gronden is gesitueerd waarop de bestemming Tuin-1 rust en dat dit deel van de aanbouw in strijd is met het bestemmingsplan. Een klein deel van de aanbouw wordt gesitueerd op gronden met de bestemming Tuin-3. Gelet op de bouwregels die gelden voor bouwwerken op gronden met de bestemming Tuin-3 mag in geval van nieuwbouw van de hoofdbebouwing de aanbouw niet worden gehandhaafd. Dat is alleen anders als sprake is van nieuwbouw na het tenietgaan van de hoofdbebouwing door een calamiteit⁹, maar daar is in dit geval geen sprake van. Ook het kleine deel van de aanbouw dat op gronden met de bestemming Tuin-3 wordt gesitueerd, is dus in strijd met het bestemmingsplan.

25. De vennootschap voert aan dat het college de bestaande aanbouw altijd heeft geaccepteerd. Volgens de vennootschap heeft de gemeente altijd gebruiksvergunningen voor brandveiligheid en exploitatievergunningen voor het restaurant en de aanbouw verleend. De aanbouw is daardoor onderdeel geworden van het gebouw. Verder heeft het college nooit handhavend opgetreden tegen de aanbouw, aldus de vennootschap.

26. Vast staat dat de aanbouw is gebouwd zonder dat daarvoor een bouwvergunning of een omgevingsvergunning is verleend. Voor zover de vennootschap een beroep doet op het overgangsrecht van het bestemmingsplan, slaagt dat niet. Artikel 45.1 van de planregels is op grond van artikel 45.3 niet van toepassing op bouwwerken die zijn gebouwd zonder vergunning. Aan het enkele feit dat het college gebruiksvergunningen en exploitatievergunningen heeft verleend voor het restaurant en mogelijk ook voor de aanbouw en nooit is opgetreden tegen de illegaal gebouwde aanbouw, kan de vennootschap geen rechten ontlenen voor het bouwen van een nieuwe aanbouw in strijd met het bestemmingsplan.

27. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen niet te willen afwijken van het bestemmingsplan om de binnenterreinen van de bouwblokken opener en groener te krijgen.

28. De vennootschap voert aan dat aanbouw noodzakelijk is voor opslag ten behoeve van het restaurant. De vennootschap is het niet eens met het college dat ook de bovengelegen verdiepingen voor opslag kunnen worden gebruikt: dat zou immers ten koste gaan van het realiseren van woningen, terwijl er een nijpend tekort aan woonruimte is. Het realiseren van woonruimte is volgens de vennootschap van groter belang dan het streven naar open en groenere binnentuinen. In dit geval gaat het ook nog eens om een binnentuin die geheel verhard is en ingeklemd zit tussen alleen maar horecagelegenheden. Bovendien gaat het om een relatief kleine aanbouw. Vanaf [perceel] zijn alle binnentuinen in de [straat] dichtgebouwd. De eis dat de aanbouw in geval van nieuwbouw moet wijken, dient dan ook geen enkel redelijk doel, aldus de vennootschap.

29. De rechtbank vindt dat het college in redelijkheid heeft mogen weigeren af te wijken van het bestemmingsplan. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom zij niet wenst mee te werken aan een aanbouw op gronden met de bestemmingen Tuin-1 en Tuin-3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het belang om de binnenterreinen van de bouwblokken opener en groener te krijgen in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van de vennootschap bij het bouwen van de aanbouw. Het college heeft er daarbij terecht op gewezen dat op grond van het bestemmingsplan ook de andere bouwlagen van de [gebouwen] gebruikt mogen en kunnen worden als opslagruimte voor het restaurant. Dat de aanbouw noodzakelijk zou zijn voor opslag voor het restaurant, is dus onjuist. Dat het gebruiken van (een van) de andere bouwlagen voor opslag ten koste zou gaan van het creëren van woonruimte, is juist, maar daaraan heeft het college geen zwaarder belang hoeven toekennen dan aan het belang van het opener en groener krijgen van de binnentuinen.

30. Het college heeft in redelijkheid kunnen weigeren een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college de aanvraag van de vennootschap om een omgevingsvergunning voor het oprichten van een gebouw op het [terrein] terecht heeft afgewezen.

31. Het college heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het slopen in een beschermd stadsgezicht van de [gebouwen] afgewezen omdat het niet aannemelijk is dat op de locatie [Perceel] vervangende nieuwbouw wordt gerealiseerd, aangezien er vanuit planologisch oogpunt niet wordt meegewerkt aan het project.

32. Op grond van artikel 2.16 van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor het slopen van gebouwen in een beschermd stadsgezicht worden geweigerd als naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd. Gelet op hetgeen de rechtbank onder 30 heeft overwogen, doet deze weigeringsgrond zich hier voor. Alleen al hierom was het college bevoegd om de sloopvergunning te weigeren.

33. Omdat [Perceel] een Orde 3-pand is, heeft het college ook een kwaliteitstoets laten uitvoeren, zoals in artikel 36.3 van de planregels is voorgeschreven. In de Kwaliteitstoets van Eric Mattie (Mattie) van 15 november 2018 is geconcludeerd dat [Perceel] stedenbouwkundige, cultuurhistorische, architectuurhistorische en bouwhistorische waarden vertegenwoordigt als herinnering aan de periode van de eerste aanleg van dit deel van de grachtengordel en dat sprake is van zeldzaamheidswaarde. Gelet op deze waarden is sloop/nieuwbouw van [Perceel] volgens Mattie ongewenst. Het college heeft dit advies overgenomen en heeft ook om deze reden de aanvraag van de vennootschap om een sloopvergunning afgewezen.

34. In beroep heeft de vennootschap een contra-expertiserapport overgelegd van drs. K. Loeff (Loeff) van Monumentenadvies van 8 maart 2019. Loeff komt in dit rapport tot de conclusie dat [Perceel] mogelijk relatief zeldzaam is, maar niet van dien aard dat dit een monumentenstatus en daarmee behoud van het pand rechtvaardigt. Het pand is herkenbaar door de stedenbouwkundige parcellering in samenhang met de [panden 1] , maar daarentegen in afwijking van de [panden 2] en een aantal andere panden in de straat. De oorspronkelijke architectuurhistorische kenmerken zijn verloren gegaan en de aanwezige kenmerken zijn niet meer uit de periode van de eerste aanleg van dit deel van de stad. Verder vindt Loeff dat het pand geen bijzondere cultuurhistorische waarde heeft, anders dan de gebruikelijke, namelijk dat het een onderdeel vormt van de stadsuitleg uit de 17e eeuw, waarvan de verkavelingsstructuur de kern vormt van de authenticiteitswaarde die de basis vormde voor de aanwijzing van de 17e-eeuwse grachtengordel.

35. Mattie heeft in een Kwaliteitstoets dupliek van 1 augustus 2019 uitgebreid gereageerd op de contra-expertise van Loeff. In deze reactie heeft hij zijn standpunt, dat in het geval van [Perceel] alle toetsbare waarden zijn aangetroffen, gehandhaafd.

36. Volgens vaste rechtspraak mag het college een advies van een door hem ingeschakelde deskundige in beginsel volgen. Het overnemen van een advies hoeft in beginsel niet nader toegelicht te worden, tenzij het advies naar zijn inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet zonder meer aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.¹⁰ Deze vaste rechtspraak heeft betrekking op welstandsadviezen, maar is naar het oordeel van de rechtbank ook van toepassing op de hier aan de orde zijnde Kwaliteitstoets. De rechtbank is van oordeel dat Mattie in de Kwaliteitstoets inzichtelijk en begrijpelijk heeft gemotiveerd waarom hij vindt dat [Perceel] stedenbouwkundige, cultuurhistorische, architectuurhistorische en bouwhistorische waarden vertegenwoordigt. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat het advies van Mattie naar zijn inhoud of totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet zou hebben mogen overnemen. De in beroep door de vennootschap ingebrachte contra-expertise van Loeff leidt niet tot een ander oordeel. Mattie is in zijn reactie in beroep uitgebreid en gemotiveerd ingegaan op de contra-expertise van Loeff en heeft zijn conclusies gehandhaafd. Het college heeft in de contra-expertise dan ook geen aanleiding hoeven zien voor een ander oordeel.

37. Verder heeft de vennootschap in beroep nog een Bouwkundig keuringsrapport van EP Bouwadvies van 18 april 2019 overgelegd. De rechtbank vindt dat het college in dit rapport geen aanleiding heeft hoeven zien om alsnog een sloopvergunning te verlenen. In het keuringsrapport wordt geadviseerd het pand te slopen in verband met de slechte bouwkundige staat ervan. De bouwkundige staat van het pand is in de regelgeving echter geen criterium bij de beoordeling van een aanvraag om een sloopvergunning.

38. Gelet op het voorgaande heeft het college de aanvraag van de vennootschap om een sloopvergunning voor [adressen] in redelijkheid kunnen afwijzen.

38. Het beroep is ongegrond. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.