Parket bij de Hoge Raad, 23-06-2006, AW6161, C05/099HR

Conclusie inzake

tegen

[Verweerster]

1. Inzet van de procedure

1.1 [Verweerster] exploiteert een benzinestation op grond die thans ten dele eigendom is van de Staat. Zij beschikt voor het hebben van een benzinestation over een vergunning die heeft te gelden als een vergunning krachtens het Rijkswegenreglement. Partijen verschillen van mening over de hoogte van de vergoeding die [verweerster] verschuldigd is aan de Staat voor het gebruik van het gedeelte van het benzinestation dat in eigendom toebehoort aan de Staat, alsmede over de aanvullende voorwaarden.

1.2 Naar de kern genomen gaat het in deze zaak om de vraag of de Staat in het licht van de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak gerechtigd is om eenzijdig de door [verweerster] te betalen vergoeding vast te stellen en of [verweerster] - die weigert de door de Staat eenzijdig vastgestelde vergoeding te voldoen - kan worden gedwongen tot ontruiming van de staatsgrond waarop een deel van haar pompinstallatie staat. Hierbij verdient opmerking dat de Staat - het ligt, gezien het door hem verdedigde standpunt, voor de hand - de bijzondere omstandigheden zoveel mogelijk naar de achtergrond probeert te schuiven.

1.3 Partijen - in het bijzonder [verweerster] - hebben zich niet zichtbaar bekreund om de vraag of art. 1 Eerste Protocol EVRM in casu een rol speelt. Ambtshalve wordt aan het slot van deze conclusie (onder 4.28 e.v.) aandacht aan deze kwestie besteed. M.i. loopt de vordering van de Staat reeds op deze bepaling stuk. Daaraan doet, zoals onder 4.40 aangegeven, m.i. niet ter zake dat het Hof zijn oordeel niet op deze bepaling heeft gegrond.

2. Feiten

2.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten zoals vastgesteld in rov. 3.2 - 3.18 van het in cassatie bestreden arrest van het Hof Arnhem.

2.2 [Betrokkene 1] is in 1952 een tankstation gelegen aan de toenmalige provinciale weg Enschede-Eibergen gaan exploiteren. [Verweerster] is de rechtsopvolgster van [betrokkene 1].

2.4 In verband met de vergunningverlening is in 1952 de grond waarop de benzinepompinstallatie door [betrokkene 1] was geplaatst, door hem om niet in eigendom overgedragen aan Overijssel.

2.5 Bij besluit van 9 juni 1976 hebben GS aan [betrokkene 1] ontheffing verleend van de verbodsbepalingen vervat in art. 15 van het toen geldende Provinciaal Wegenreglement Overijssel ter zake van het plaatsen en exploiteren van een benzinepompinstallatie (hierna: het tankstation) aan de provinciale weg Enschede-Eibergen en voor het daartoe oprichten van een bedieningsgebouw.

2.6 Bij beschikking van 10 oktober 1980 hebben GS aan [verweerster] - die inmiddels [betrokkene 1] was opgevolgd - ontheffing verleend voor het uitbreiden en wijzigen van het tankstation, waarbij tevens onder intrekking van de ontheffing van 9 juni 1976 aan [verweerster] ontheffing is verleend van de verbodsbepaling vervat in art. 16 aanhef en sub e van het Provinciaal Wegenreglement Overijssel 1978. Op grond van de Precarioverordening Overijssel 1978 ontving [verweerster] jaarlijks een aanslag "wegens het hebben van de in deze ontheffing bedoelde voorwerpen in/op voor de openbare dienst bestemde provinciale grond/uitweg ten behoeve van de exploitatie van een verkooppunt van motorbrandstoffen."

2.7 Bij beschikking van 13 april 1988 hebben GS aan [verweerster] ontheffing verleend van de verbodsbepaling vervat in art. 16 van voornoemd Provinciaal Wegenreglement "voor het gebruik maken van de provinciale weg Enschede - Eibergen (S 25) tot het plaatsen, uitbreiden, laten staan en exploiteren van een verkooppunt van motorbrandstoffen c.a." onder intrekking van de beschikking van 10 oktober 1980.

2.8 Met ingang van 1 januari 1993 is het beheer van de provinciale weg Enschede-Eibergen (hierna: Rijksweg 15) op grond van de Wet herverdeling wegenbeheer overgegaan van de provincie Overijssel naar de Staat.

2.10 Op 12 maart 1996 heeft de overdracht van de eigendom van Rijksweg 15 van de provincie Overijssel aan de Staat plaatsgevonden.

2.11.1 Bij beschikking van 14 augustus 1996 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) aan [verweerster] een vergunning als bedoeld in art. 5 lid 1 sub a van het Rijkswegenreglement verleend voor het behouden van een motorbrandstoffenverkooppunt nabij km paal 8.9 aan de oostzijde van Rijksweg 15 in de gemeente Haaksbergen, onder intrekking van de op 13 april 1988 door GS verleende ontheffing.

2.12 Bij brief van 4 december 1996 heeft de Staat [verweerster] een - eenzijdig - door hem opgesteld stuk getiteld: "gebruiksovereenkomst" toegezonden met het verzoek dit stuk voor akkoord ondertekend aan de Staat te retourneren. In deze brief wordt voor de opbouw van de jaarlijks door [verweerster] verschuldigde vergoeding verwezen naar art. 1 van de gebruiksovereenkomst en wordt aan [verweerster] meegedeeld dat het verschuldigde voorschot voor 1996 is vastgesteld aan de hand van de door haar omgezette hoeveelheid motorbrandstof over het jaar 1995, te weten 3.257.000 liter a ƒ 9,58 per 1.000 liter.

2.13.1 In art. 1 van de gebruiksovereenkomst is onder meer bepaald dat voor het gebruik van de zaak een vergoeding verschuldigd is die wordt berekend aan de hand van de afgeleverde hoeveelheden motorbrandstof, ongeacht de soort. Deze vergoeding bedroeg voor het jaar 1996 ƒ 9,58 per 1.000 liter; dit bedrag zou met ingang van 1 januari 1997 en vervolgens per 1 januari van ieder volgend jaar tot 1 januari 2000 worden geïndexeerd.

2.13.2 In de gebruiksovereenkomst worden algemene voorwaarden van toepassing verklaard. Daarin is onder meer bepaald dat zowel de Staat als de gebruiker de gebruiksovereenkomst kunnen opzeggen met inachtneming van een opzegtermijn van twee maanden en dat de gebruiker bij het einde van de gebruiksovereenkomst verplicht is de zaak op te leveren in de staat waarin deze zich bevond bij het aangaan van de overeenkomst. De gebruiker heeft geen aanspraak op vergoeding van hetgeen door hem aan de zaak mocht zijn ten koste gelegd.

2.14 Bij brief van 23 april 1997 heeft de Staat aan [verweerster] meegedeeld bereid te zijn een overgangsregeling met haar te treffen, inhoudende dat [verweerster] over het jaar 1996 hetzelfde bedrag zou betalen als aan de provincie (ƒ 2.693,50), over het jaar 1997 een vierde gedeelte van hetgeen zij volgens het vergoedingssysteem aan de Staat verschuldigd zou zijn, over het jaar 1998 de helft en over jaar 1999 drie vierde gedeelte daarvan. Over het jaar 2000 zou [verweerster] uitkomen op het niveau van het vergoedingssysteem. Daarbij is tevens meegedeeld dat het vergoedingssysteem per 1 januari 2000 zou worden herzien.

2.16 Met ingang van 1 januari 2002 wordt door de Staat een enigszins gewijzigd vergoedingssysteem gehanteerd: de gebruiksvergoeding is opgebouwd uit een vaste component die op de objectieve locatiewaarde is gebaseerd en op een variabele component, gebaseerd op de actueel verkochte liters motorbrandstof. Voor het jaar 2002 zou de gebruiksvergoeding uitgaande van dit gewijzigde systeem voor [verweerster] € 20.202,43 en voor het jaar 2003 € 22.663,08 bedragen.

2.17 [Verweerster] kan zich niet met de voorgestelde gebruiksovereenkomst verenigen; zij heeft deze niet ondertekend en is evenmin akkoord gegaan met de voorgestelde overgangsregeling.

2.18 Tot en met het jaar 1995 heeft [verweerster] aan de provincie Overijssel precariorechten voldaan. Over het jaar 1995 bedroeg de aanslag ƒ 2.693,50. In juli 2004 heeft [verweerster] uit eigen beweging € 10.822,65 aan de Staat voldaan, zijnde het bedrag dat haar als gebruiksvergoeding redelijk voorkomt.

2.19 De pompen, de pompeilanden en de luifel bevinden zich op grond die in eigendom aan de Staat toebehoort. Voor het overige ligt het tankstation, waaronder de huidige verkoopruimte, op eigen grond van [verweerster].

3. Procesverloop

3.1.1 De Staat heeft [verweerster] op 24 augustus 2000 gedagvaard voor de Kantonrechter te Enschede en primair gevorderd [verweerster] te veroordelen: (Ia) tot het verlenen van medewerking aan het sluiten van een gebruiksovereenkomst (volgens de Staat een huurovereenkomst)(2) met de Staat op basis van de door de Staat bepaalde voorwaarden en (Ib) voor het geval [verweerster] daaraan niet meewerkt, te bepalen dat het te wijzen vonnis dezelfde kracht heeft als een wettig opgemaakte akte van [verweerster], alsmede (II) aan de Staat nader aangeduide vergoedingen te voldoen over 1996-1999 en vanaf 2000.

3.1.2 Subsidiair heeft de Staat in eerste aanleg gevorderd (III) voor recht te verklaren dat [verweerster] vanaf 1 januari 1996 de aan de Staat toebehorende grond zonder recht of titel in gebruik heeft, (IV) [verweerster] ter zake van het gebruik zonder recht of titel van de aan de Staat toebehorende grond te veroordelen om de onder (II) vermelde vergoedingen te voldoen en (V) [verweerster] te veroordelen de aan de Staat toebehorende gronden te ontruimen, een en ander met nevenvorderingen.

3.2 [Verweerster] heeft de vorderingen bestreden. De door de Staat gevraagde vergoeding zou ongeveer 50% van het netto-resultaat van het tankstation zijn (cva onder 12). De Staat doet dit af als "geenszins onderbouwd" (cvr onder 5.2).

3.3.1 Na een comparitie(3) en vervolgens nog twee tussenvonnissen heeft de Rechtbank Almelo (sector kanton, locatie Enschede) bij vonnis van 6 mei 2003 [verweerster] veroordeeld tot ontruiming en tot betaling van nader in het vonnis genoemde bedragen ter zake van gebruik van de grond.(4)

3.3.2 Volgens de Kantonrechter is ergernis aan de kant van [verweerster] "gemakkelijk te begrijpen", maar zij "is echter niet voldoende, er moet een rechtsgrond zijn om af te wijken van wat de Staat wil" (rov. 10).

3.4.1 [Verweerster] heeft hoger beroep ingesteld tegen alle vonnissen en daartegen 27 grieven aangevoerd.

3.4.2 Pogingen met de Staat, na het eindvonnis, tot overeenstemming te geraken, zijn mislukt (mvg onder 13).

3.5 De Staat heeft verweer gevoerd en zijn eis in zoverre gewijzigd dat de primaire vorderingen onder I worden ingetrokken, terwijl tevens vergoeding wordt gevorderd voor het gebruik door [verweerster] over 2002 en 2003.

3.6.1 Blijkens het p.v. van de mondelinge behandeling heeft de voorzitter geconstateerd dat niet vaststaat op wiens grond de snelpomp ligt (blz. 5).

3.6.2 Namens de Staat heeft mr De Vries meegedeeld dat het vergoedingensysteem niet geldt als het gehele tankstation op grond van [verweerster] zou staan. Het geldt alleen "als de benzinepompinstallatie op grond van de Staat staat" (p.v. blz. 6).

3.8 De Staat heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. [Verweerster] heeft het beroep bestreden. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht. De Staat heeft nog gerepliceerd.

4. Bespreking van het middel

4.1 Uit proces-economische overwegingen bespreek ik eerst het tweede onderdeel. Wanneer dat faalt, mist de Staat m.i. belang bij zijn eerste reeks klachten.

4.2.1 Het tweede onderdeel richt zich tegen rov. 4.6. Het strekt ten betoge dat het Hof ten onrechte geen beslissing heeft gegeven omtrent de door de Staat voor het verleden gevorderde gebruiksvergoeding, althans dat het oordeel van het Hof ovoldoende gemotiveerd of onbegrijpelijk is.

4.2.2 Voor zover 's Hofs beslissing daarop berust dat partijen onderling tot overeenstemming zullen moeten komen over onder andere de hoogte van de vergoeding, heeft het Hof er aan voorbij gezien dat genoemde vordering ziet op het verleden en mede is gebaseerd op het feit dat partijen niet tot overeenstemming over een vergoeding kunnen komen, zodat de rechter terzake van de hoogte daarvan een beslissing zal moeten geven, aldus het onderdeel.

4.2.3 Voor zover 's Hofs oordeel berust op de gedachte dat [verweerster] de grond niet zonder recht of titel gebruikt, wordt zijn oordeel gelaakt om de in onderdeel 1 genoemde redenen. Maar zelfs in dat geval heeft de Staat aanspraak op vergoeding, aldus het onderdeel.

4.3.1 In deze procedure heeft de Staat consequent betoogd dat hij het recht heeft om in zijn soevereiniteit te bepalen welk bedrag [verweerster] (en pomphouders meer in het algemeen) moeten betalen. In het verlengde daarvan heeft de Staat even consequent uitgedragen dat hij niet gehouden was tot enig overleg over de hoogte van de vergoeding. Hij is dat overleg dan ook uit de weg gegaan. Bezien tegen deze achtergrond is de vordering, zoals laatstelijk geformuleerd in de mva op de in het onderdeel genoemde plaats, volledig begijpelijk: de Staat wenst betaling van de door hem eenzijdig vastgestelde bedragen; zie onder meer rov. 4.1 en 4.2.

4.3.2 De Staat is ook (steeds) duidelijk geweest over de wijze waarop hij het door hem gevorderde bedrag berekent. Het gaat, naar hij heeft uiteengezet, om bedragen berekend volgens een vaste methodiek die tot stand is gekomen na onderhandeling met vertegenwoordigers van "alle oliemaatschappijen, (...) de afzonderlijke leden van VNPI(...), de Vereniging Particuliere Rijkswegvergunningen van Tankstations (VPR), alsook bijvoorbeeld de BOVAG" (conclusie na tussenvonnis van 12 februari 2002 onder 3). Volgens de Staat - ik kom daarop terug - wordt deze regeling alom toegepast. Alleen, nog steeds volgens de Staat, [verweerster] is "dwars gaan (...) liggen" (idem onder 6 e.v.); zie ook mva onder 11 e.v.).

4.6 Met betrekking tot dit laatste stip ik nog aan dat het Hof - in cassatie niet bestreden - heeft geoordeeld dat van een (huur)overeenkomst geen sprake is (rov. 4.3).

4.7 Hiervoor werd aangegeven dat het Hof geen (in elk geval onvoldoende) bruikbare basis had om een vergoeding vast te stellen. Dat is in de eerste plaats hieraan toe te schrijven dat een aanknopingspunten biedend debat op dit punt geheel achterwege is gebleven. [verweerster] is blijven steken in een ongemotiveerde stelling dat € 10.822,65 haar passend leek.(10) De Staat is blijven hameren op het door hem eenzijdig vastgestelde tarief.

4.8.2 Ten overvloede - het argument is niet dragend voor mijn benadering - teken ik nog aan dat vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de stelling van de Staat dat alleen [verweerster] zich probeert te onttrekken aan aanvaarding van de door de Staat ontworpen regels. Niet alleen heeft [verweerster] dat bij herhaling gemotiveerd betwist, het is ook niet gemakkelijk te rijmen met de in noot 3 genoemde observaties van de Kantonrechter waarvan ik moeilijk kan aannemen dat deze geheel uit de lucht zijn gegrepen.

4.10.1 Met betrekking tot de onder 4.8.1 sub d genoemde kwestie heeft de Staat zich, naar 's Hofs niet bestreden oordeel, ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van een huurovereenkomst; zie rov. 4.3. Voor het eerst in de s.t. in cassatie(11) noemt de Staat nog een aantal andere grondslagen, waaronder een gedoogvergoeding en ongerechtvaardigde verrijking.

4.10.2 M.i. kan van de rechter moeilijk worden gevergd - als hij die vrijheid al heeft(12) - dat hij bij gebreke van enig debat nagaat of de vordering op één van de onder 4.10.1 genoemde juridische grondslagen zou kunnen worden gebaseerd; immers vergde dat (mede) een feitelijk onderzoek waarvoor geen basis is verschaft. Ware dat al anders, dan ligt m.i. in de rede dat, bijvoorbeeld in gedoogsituaties, aansluiting wordt gezocht bij vergelijkbare situaties, ook buiten de sfeer van pompstations. Het Hof kon dat evenwel niet omdat de Staat op dat punt niets te berde heeft gebracht.

4.10.3 Met betrekking tot ongerechtvaardigde verrijking zal de rechter de verrijking, de verarming en het ongerechtvaardigde moeten vaststellen.(13) Op basis van de gestelde feiten was dat niet mogelijk.

4.11 Alle klachten van het onderdeel zien aan het voorafgaande voorbij. Daarbij is onverschillig of het gaat om vergoedingen voor het verleden of voor de toekomst. Ook voor het verleden geldt dat a) de Staat zijn vordering op een beperkte grondslag heeft gestoeld, b) de Staat de bijzonderheden van deze zaak miskent en c) een bruikbare maatstaf voor bepaling van een vergoeding ontbreekt.

4.12 In 's Hofs arrest ligt besloten dat uitsluitend door de onwrikbare opstelling van de Staat geen overeenstemming kon worden bereikt, terwijl het eenzijdig door de Staat vastgestelde standaardbedrag geen rekening houdt met de bijzondere omstandigheden van het geval. Daarom kan de Staat thans (nog) geen ontruiming vorderen. Dat oordeel is m.i. juist, wat er van de daarvoor bijgebrachte grond(en) verder ook zij. Mitsdien mist de Staat belang bij zijn eerste onderdeel. Ten overvloede ga ik er nochtans op in.

4.13.1 Het eerste onderdeel richt zich in het bijzonder tegen het oordeel van het Hof in rov. 4.4 dat de Staat met de vergunning van 14 augustus 1996 toestemming aan [verweerster] heeft verleend om de grond van de Staat te gebruiken voor de exploitatie van haar tankstation. De Staat onderbouwt deze klacht met drie argumenten die zowel ieder afzonderlijk als tezamen genomen tot de conclusie zouden nopen dat 's Hofs oordeel onjuist is.

4.13.2 De Staat betoogt bovendien dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van gebruik zonder recht of titel van de aan de Staat toebehorende grond door [verweerster].

4.14 Het is al aanstonds de vraag of de recht of titel-kwestie thans nog van belang is.

4.15.1 De Kantonrechter heeft in rov. 11 van zijn eindvonnis overwogen dat aan [verweerster] naar redelijkheid en billijkheid het gebruik van de grond na de overgang van het beheer naar de Staat dient te worden toegestaan totdat over de vraag is beslist wat de voor de voor die grond aan de Staat te betalen prijs dient te zijn.

4.15.2 De Staat kon zich kennelijk met dit oordeel verenigen. Dit blijkt m.i. uit de mva waarin de Staat te kennen geeft het eens te zijn met de uitkomst van het eindvonnis van de kantonrechter.(14) Het blijkt in het bijzonder uit het feit dat de Staat bij mva zijn vordering heeft gewijzigd zodat de vordering van de Staat nagenoeg gelijk werd als hetgeen de Kantonrechter had toegewezen.(15) De Staat heeft daarbij zijn oorspronkelijke vordering voor recht te verklaren dat [verweerster] vanaf 1 januari 1996 de aan de Staat toebehorende gronden zonder recht of titel in gebruik heeft laten vallen.

4.16 Nu de Staat blijkbaar niet meer de stelling wilde betrekken dat [verweerster] zonder recht of titel de grond gebruikte, is niet goed duidelijk waarom hij opkomt tegen 's Hofs oordeel dat op hetzelfde neerkomt.

4.17 De stelling van de Staat dat de vergunning niet meebrengt dat [verweerster] - naar ik begrijp: ongeacht de vraag of zij een verschuldigde vergoeding betaalt(16) - niet tot ontruiming kan worden genoopt, onderschrijf ik op de navolgende gronden.

4.18 De litigieuze vergunning is verleend op basis van art. 5 lid 1 sub a Rijkswegenreglement zoals dat luidde tot 1 januari 1997 (rov. 3.10). Dit reglement was gebaseerd op de Wet bepalingen 's Rijks waterstaatswerken van 1891.

4.19 Blijkens de considerans van de wet van 1891 gaat het om bescherming van waterstaatswerken (waaronder begrepen wegen).(17) Aldus ook art. 1 lid 1.(18) De MvT op de wijzigingswet van 13 mei 1991, Stb. 1991, 277 onderstreept dit nogmaals, al wordt het kader iets ruimer getrokken.(19) Met name wordt gesproken over "alle aan de waterstaatswerken als object verbonden belangen".(20)

4.20 De wet van 1891 is vervangen door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken van 14 november 1996, Stb. 645, waarbij aantekening verdient dat blijkens art. 10 bestaande vergunningen worden gerespecteerd. Ook deze wet onderstreept de onder 4.19 vermelde bedoeling van de wetgever. Dat blijkt niet alleen uit de considerans, maar ook uit art. 3 lid 1. Volgens de MvT is doel en strekking van de oude en de nieuwe wet dezelfde. Van de oude wet was dat "het stellen van regels ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken".(21)

4.21 Er bestaan geen concrete aanwijzingen dat de wet van 1891 mede beoogde om regels te geven die liggen buiten het terrein van de bescherming van "werken". De wet van 1996 geeft wél regels die voorzien in de heffing van leges en doorberekening van specifieke kosten van technisch toezicht.(22) Maar ook zij houdt niets in met betrekking tot andere kwesties, zoals de vraag of een vergunninghouder tot ontruiming kan worden genoopt wanneer hij de door de Staat langs privaatrechtelijke weg gevorderde vergoeding niet betaalt. Er is ook geen goede grond te veronderstellen dat de wetgever op dergelijke situaties (mede) het oog heeft gehad.

4.22.1 Voor zover de geëerde steller van de s.t. voor [verweerster] wil betogen dat de vergunning een (kennelijk: privaatrechtelijke) toestemming inhoudt om de grond te gebruiken, met als kennelijk sequeel dat de gebruiker, ook bij niet-betaling, niet tot ontruiming kan worden gedwongen,(23) leest hij meer in de aan [verweerster] verleende - onder 31 door hem geciteerde - vergunning dan er m.i. staat.

4.22.2 Ook wanneer het betoog van [verweerster] een beperktere strekking zou hebben dan onder 4.22.1 weergegeven en deze voor de beoordeling van het hier besproken onderdeel van belang zou zijn, kan ik de in de s.t. van mr Gelpke onder 29 geciteerde passage uit de wetgeschiedenis (van een latere wet) niet afleiden dat de wetgever meer voor ogen heeft gestaan dan onder 4.19 en 4.20 vermeld. Ook hetgeen komt na het door mr Gelpke onderstreepte woordje "zoals" wijst niet in de richting van de door [verweerster] verdedigde stelling dat met de vergunning toestemming is verleend voor het gebruik van de grond en de exploitatie van het tankstation (s.t. onder 25).

4.22.3 Art. 3 lid 2 Wet beheer rijkswaterstaatswerken bepaalt - kort gezegd - dat de in lid 1 bedoelde vergunning mede kan strekken "ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatskundige aard". Ik versta de MvT aldus dat de ontwerper hier vooral het oog heeft op belangen van landschap, natuur en cultuurhistorie.(24) Hoe dat zij, het ligt minder voor de hand dat de wetgever met art. 3 lid 2 mede een basis heeft willen treffen voor het langs publiekrechtelijke weg vragen van gebruiksvergoedingen en dergelijke meer. Immers gaat het bij zodanige vergoedingen niet om enig belang dat verband kán houden met "waterstaatswerken".

4.22.4 Hoe dit ook zij, de onder 4.22.3 genoemde wet mist in deze zaak hoe dan ook belang in het licht van de overgangsbepaling van art. 10. Als al juist zou zijn dat deze wet een basis bood om langs publiekrechtelijke weg vergoeding te vorderen (wat ik niet geloof), dan was dat voor de onderhavige zaak niet mogelijk.

4.22.5 En ware dat al anders, dan komt deze kwestie niet in beeld nu partijen ervoor hebben gekozen om de problematiek van de onaanvaardbare doorkruising in cassatie niet door middel van cassatieklachten aan de orde te stellen.

4.23.2 Aangenomen mag worden dat de Staat in elk geval in 1989 op de hoogte was met de problematiek van de privaatrechtelijke overeenkomsten voor benzinestations die mede op staatsgrond stonden.(26) Wanneer hij - als wetgever - toen mede deze materie (of die van toestemming tot exploitatie) in de wet had willen regelen, zou in de MvT ongetwijfeld geen passage zijn opgenomen dat de wet, praktisch beschouwd, alleen zag op om belangen van natuur, landschap en milieu.(27)

4.24.1 De thans nog niet in werking getreden wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen(28) geeft wél regels met betrekking tot huurovereenkomsten (art. 1, 3 en 4) en derzelver totstandkoming (art. 5).

4.24.2 Anders dan de Staat lijkt te menen(29) is deze wet, ook als zij inwerking zal zijn getreden, m.i. voor de relatie met [verweerster] van weinig gewicht. Ook als zou moeten worden aangenomen dat de overgangsbepaling (art. 6) toepassing mist in een situatie waarin door toedoen van de Staat nog geen overeenkomst is totstand gekomen (een standpunt dat niet bijster aanspreekt) blijft overeind dat de nieuwe wet geen basis biedt voor ontruiming van de litigieuze staatsgrond.(30)(31) Dat brengt mee dat een eventuele veiling (als daarvoor al mogelijkheden zouden bestaan) op een eerder tijdstip dan bedoeld in art. 7 zal moeten plaatsvinden met inachtneming van de bestaande situatie.

4.25 Het Hof heeft doel en strekking van de wettelijke regeling en de daarop gebaseerde vergunning m.i. evenwel niet miskend. Uit rov. 4.5 en 4.6 blijkt genoegzaam dat het Hof van oordeel is dat [verweerster] een privaatrechtelijke vergoeding moet betalen. De - inderdaad minder gelukkig geformuleerde - slotpassage van rov. 4.6 zal m.i. zo moeten worden begrepen dat niet-betaling eerst dan ontruiming kan rechtvaardigen wanneer vaststaat welk bedrag [verweerster] moet betalen.(32) Die situatie doet zich, zoals hiervoor uiteengezet, thans nog niet voor.

4.26 Daar komt nog het volgende bij. 's Hofs oordeel, in zijn geheel gelezen, komt samengevat op het volgende neer. De onderhavige zaak wordt gekenmerkt door een aantal bijzondere omstandigheden. Daarmee heeft de Staat geen rekening gehouden bij het vaststellen van de door hem verlangde zijns inziens door [verweerster] te betalen vergoeding. Daarom kan niet - in elk geval niet zonder gedegen toelichting en onderbouwing die de Staat niet heeft gegeven - worden gezegd dat [verweerster] de door de Staat verlangde standaardvergoeding moet betalen. Nu, door toedoen van de Staat, thans niet vast staat welk bedrag [verweerster] moet betalen, terwijl [verweerster] zich niet op het standpunt stelt dat zij niets of slechts een (in oog springend) te laag bedrag wil voldoen, kan zij, mede gezien de overige bijzondere kenmerken van deze zaak, (thans) niet tot ontruiming worden gedwongen.

4.27.1 Dit - geparafraseerd weergegeven - oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Ik laat daarbij in het midden of juist is 's Hofs oordeel dat partijen in casu zijn gehouden tot verdere onderhandelingen of dat de Staat de verschuldigde vergoeding zelf kan vaststellen met in achtneming van de relevante omstandigheden en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.(33)(34) Het bewandelen van de ene of de andere weg zal vermoedelijk (veelal) in dezelfde buurt eindigen. Het lijkt mij zeker niet uitgesloten dat de uitkomst in een concreet geval verschillend kan zijn, al zal het verschil vermoedelijk niet al te groot zijn. Bij onderhandelingen zullen beide partijen enig water in de wijn moeten doen. Immers zijn beide partijen volgens vaste rechtspraak gehouden hun gedrag mede door elkaars gerechtvaardigde belangen te laten bepalen.(35) Bij het zelfstandig vaststellen van de vergoeding kan de Staat, desverkiezend, het maximaal haalbare binnenslepen.(36)

4.28.1 Partijen (en met name [verweerster] op wier weg zulks in deze procedure primair had gelegen) hebben zich niet kenbaar bekommerd om de vraag of de door de Staat gevolgde benadering verenigbaar is met art. 1 Eerste Protocol EVRM.(37)

4.28.2 In dit verband zij gememoreerd dat [verweerster] de litigieuze grond om niet aan Provincie heeft afgestaan, dat zij aan de Provincie een bescheiden bedrag moest voldoen "ter erkenning van het eigendomsrecht van de Provincie",(38) dat de Staat de onderhavige grond van de Provincie op grond van de Wet herverdeling wegenbeheer heeft verkregen, dat hij vervolgens [verweerster] heeft geconfronteerd met de eis tot betaling - langs privaatrechtelijke weg - van een wezenlijk hoger standaardbedrag, bij de vaststelling waarvan geen rekening is gehouden met de bijzondere omstandigheden van het geval (met name ook niet met de voorgeschiedenis).

4.31.1 Het EHRM legt het begrip 'eigendom' (in de originele Engelse en Franse tekst 'possessions' en 'property,' respectievelijk 'biens' en 'propriété') op een autonome en ruime wijze uit.(40) Zo omvat het begrip 'eigendom' onder meer een 'asset' die bestaat uit het klantenbestand van een bioscoop die werd geëxploiteerd op grond die aan de staat of aan een derde toebehoorde,(41) goodwill gebaseerd op een clientèle die een boekhouder op eigen kracht heeft opgebouwd,(42) alsmede vergelijkbare economische belangen verband houdend met het voeren van een onderneming.(43)

4.31.2 Gezien deze brede strekking zou ik menen dat de onderhavige belangen van [verweerster], verband houdend met - kort gezegd - de exploitatie van het tankstation kunnen worden aangemerkt als eigendom in de zin van art. 1 EP.

4.32 De volgende vraag is of, bij ontruiming, althans bij weigering door de Staat toestemming te verlenen tot gebruik van staatsgrond in voege als vaker vermeld, sprake is van inmenging ('interference') in het eigendomsrecht (in vorenbedoelde zin) van [verweerster].

4.33 Art. 1 EP kent drie regels met betrekking tot inmenging in het eigendomsrecht. Art. 1 § 1, eerste volzin EP is van algemene aard en geeft het recht op het ongestoorde genot van recht van eigendom. Art. 1 § 1, tweede volzin EP ziet op ontneming van eigendom, terwijl art. 1 § 2 de 'eigendomsreglementering' betreft. De inhoud van de tweede en derde subregel wordt mede beïnvloed door de eerste subregel.(44)

4.34.1 De vraag wanneer sprake is van ontneming of reglementering is niet steeds gemakkelijk te beantwoorden.(45) Zoals hierna zal blijken, doet dat er in casu niet toe.

4.34.2 Volledigheidshalve stip ik aan dat van ontneming van eigendom niet snel sprake is. Het EHRM beschouwt gedeeltelijke onteigening niet als ontneming van eigendom in de zin van art. 1 § 1, tweede volzin EP.(46) In casu wordt [verweerster] niet van haar gehele "eigendomsrecht" beroofd, nu het tankstation gedeeltelijk op eigen grond wordt geëxploiteerd.

4.35 Het komt mij voor dat in casu in elk geval sprake is van regeluring van (of inmenging in) het "eigendomsrecht" in de zin van art. 1 EP.(47)

4.36.1 Daarbij valt te bedenken dat de Staat eenzijdig de lasten, verbonden aan de destijds door [verweerster] om niet aan de overheid verstrekte grond, eenzijdig zéér wezenlijk verhoogt. Weliswaar is de Staat bereid daarbij, als ik het goed zie uit goedertierenheid, een korte overgangsperiode in acht te nemen, maar deze lijkt mij in de gegeven omstandigheden bepaaldelijk te kort. Wanneer [verweerster] niet bereid is deze substantiële én eenzijdige verzwaring te aanvaarden, dan moet zij, volgens de Staat, de staatsgrond ontruimen met als onvermijdelijke consequentie dat [verweerster] haar bedrijf niet meer kan uitoefenen. Immers staan - naar het Hof in cassatie niet bestreden heeft vastgesteld - de pompen en pompeilanden op staatsgrond (rov. 3.18).

4.36.2 Niet alleen de prijs is zéér wezenlijk verhoogd. Ook de voorwaarden die de Staat beoogt op te leggen, zijn - voorzichtig gezegd - wat eenzijdig. Zo kan (ook) de Staat de overeenkomst met inachtneming van een opzegtermijn van twee maanden beëindigen. [Verweerster] heeft dan geen aanspraak op enige vergoeding voor hetgeen door haar aan de zaak ten koste mocht zijn gelegd; zie rov. 3.12 van 's Hofs arrest.

4.36.3 Bovendien zou [verweerster], nog steeds volgens de Staat, alleen van de overgangsregeling van de wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen kunnen profiteren wanneer zij zich schikt naar de wensen van de Staat.(48)

4.37 Bij deze stand van zaken loopt het betoog van de Staat - en daarmee zijn cassatieberoep - m.i. reeds stuk op de 4.30 sub c genoemde voorwaarde. Zoals hiervoor uiteengezet biedt het Nederlandse recht m.i. geen basis voor de opstelling van de Staat (eenzijdige vaststelling van de vergoeding c.a. zonder rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van het geval).

4.38.1 Het lijkt goed wat langer stil te staan bij deze fundamentele kwestie. Voorzien bij de wet behoeft niet te betekenen dat een expliciete wettelijke basis bestaat. Voldoende kan zijn dat deze basis blijkt uit voldoende duidelijke en specifieke rechtspraak.(49)

4.38.2 Hoewel ik, met de Staat en het Hof, geneigd ben te denken dat de Staat op zich het recht heeft om in gevallen als de onderhavige langs privaatrechtelijke weg een vergoeding te vragen voor het gebruik van zijn eigendom, is ten minste aan twijfel onderhevig of dat kan worden afgeleid uit voldoende duidelijke en specifieke wettelijke bepalingen of rechtspraak.

4.38.3 Hoe dat zij, een voldoende duidelijke wettelijke of jurisprudentiële basis voor het standpunt van de Staat dat hij gerechtigd is om een eenzijdig vastgestelde standaardvergoeding c.a. te vragen, zonder rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van het geval, is m.i. niet aan te wijzen. De Staat heeft zo'n basis (dan ook) ook niet genoemd.(50)

4.39 Nu op grond van het voorafgaande m.i. sprake is van schending van art. 1 EP, behoeft op de andere aspecten dier bepaling niet te worden ingegaan.(51) Ik volsta met de kanttekening dat m.i. ten minste aan twijfel onderhevig lijkt of wel sprake is van een "fair balance".

4.40 Ik gaf reeds aan dat de art. 1 EP in deze procedure niet is belicht. Na een eventuele verwijzing zou het Hof zich daar alsnog over moeten buigen om twee zelfstandige redenen. In de eerste plaats omdat na een eventuele verwijzing de zaak goeddeels open zou liggen zodat de verwijzingsrechter de rechtsgronden moet aanvullen.(52) In de tweede plaats - het ligt enigszins in het verlengde van het eerste punt - moet de rechter in het algemeen mensenrechtelijke bepalingen ambtshalve toepassen.(53)

4.41 Toetsing aan art. 1 EP zou het lot van de vordering bezegelen; nader feitelijk onderzoek is daarvoor niet nodig. De Staat mist daarom belang bij zijn - intussen toch tot mislukken gedoemde - klachten.

Conclusie

Deze conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

Advocaat-Generaal