Centrale Raad van Beroep, 15-05-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, 22/3208 PW
Centrale Raad van Beroep, 15-05-2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, 22/3208 PW
Gegevens
- Instantie
- Centrale Raad van Beroep
- Datum uitspraak
- 15 mei 2025
- Datum publicatie
- 15 mei 2025
- ECLI
- ECLI:NL:CRVB:2025:700
- Zaaknummer
- 22/3208 PW
Inhoudsindicatie
Uitspraak grote kamer CRvB over de toetsing aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, bij een beroep tegen een besluit dat berust op buitenwettelijk en tegenwettelijk beleid. De Raad gaat in navolging van de conclusie van A-G De Bock (10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086) nader in op de wijze waarop de bestuursrechter een bestreden besluit toetst als dat (mede) is gebaseerd op beleid. Ook zet hij uiteen op welke wijze in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel daarbij aan de orde kan komen. Deze uitspraak sluit aan op eerdere uitspraken van grote kamers van andere hoogste bestuursrechters, te weten uitspraken van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) en 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772) en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190). De Raad onderscheidt voortaan drie soorten beleid: binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid. De termen ‘binnenwettelijk beleid’ en ‘buitenwettelijk beleid’ worden daarbij iets anders opgevat dan voorheen.
De Raad verduidelijkt de intensiteit van de toetsing van binnenwettelijk beleid. De Raad beslist verder dat, anders dan voorheen, buitenwettelijk beleid wordt getoetst op dezelfde wijze als binnenwettelijk beleid, met de kanttekening dat de toetsing van buitenwettelijk beleid in beginsel terughoudender zal zijn. De Raad beslist bovendien dat tegenwettelijk beleid niet wordt getoetst. Bij de toetsing van een besluit dat op tegenwettelijk beleid is gebaseerd wordt nog steeds beoordeeld of dat beleid juist is toegepast. Als het beleid juist is toegepast wordt dat besluit vervolgens, los van het beleid, getoetst aan het wettelijk voorschrift waarop het berust en aan hoger geschreven recht, de algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. In het geval van appellant ging het om een intrekking en terugvordering van bijstand wegens te lang verblijf van appellant in het buitenland. Het tegenwettelijk beleid waar appellant zich op beroept wordt niet getoetst is en is juist toegepast. De intrekking is verder in overeenstemming met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de Participatiewet. Dit is een dwingendrechtelijke bepaling van een wet in formele zin. Niet is gebleken dat er zich bijzondere omstandigheden voordien waarmee de wetgever niet of niet volledig rekening mee heeft gehouden met het vaststellen van die bepaling. De gevolgen van de toepassing van die bepaling worden daarom niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
Uitspraak
22/3208 PW
Datum uitspraak: 15 mei 2025
Centrale Raad van Beroep
Grote kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 september 2022, 21/176 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college van B&W)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid)
SAMENVATTING
In deze uitspraak gaat de Raad nader in op de wijze waarop de bestuursrechter een bestreden besluit toetst als dat (mede) is gebaseerd op beleid. Ook zet hij uiteen op welke wijze in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel daarbij aan de orde kan komen. Deze uitspraak sluit aan op eerdere uitspraken van grote kamers van andere hoogste bestuursrechters.
De Raad onderscheidt voortaan drie soorten beleid: binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid. De termen ‘binnenwettelijk beleid’ en ‘buitenwettelijk beleid’ worden daarbij iets anders opgevat dan voorheen.
De (exceptieve) toetsing van binnenwettelijk beleid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 7.8 van de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) besproken. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft op 26 maart 2024 een uitspraak gedaan over onder meer de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn (ECLI:NL:CBB:2024:190). Daarbij is ook de toetsing aan binnenwettelijk beleid aan de orde gekomen. De Raad verduidelijkt in deze uitspraak de intensiteit van de toetsing van binnenwettelijk beleid.
De Raad beslist verder dat, anders dan voorheen, beleid dat niet op een wettelijk voorschrift berust (buitenwettelijk beleid) wordt getoetst op dezelfde wijze als beleid dat wel op een wettelijk voorschrift berust (binnenwettelijk beleid), met de kanttekening dat de toetsing van buitenwettelijk beleid in beginsel terughoudender zal zijn.
De Raad beslist bovendien dat beleid dat in strijd is met een wettelijk voorschrift (tegenwettelijk beleid), niet wordt getoetst. Bij de toetsing van een besluit dat op tegenwettelijk beleid is gebaseerd wordt nog steeds beoordeeld of dat beleid juist is toegepast. Als het beleid juist is toegepast wordt dat besluit vervolgens, los van het beleid, getoetst aan het wettelijk voorschrift waarop het berust en aan hoger geschreven recht, de algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel.
De zaak waarover in deze uitspraak wordt beslist gaat over de intrekking en terugvordering van bijstand wegens te lang verblijf van appellant in het buitenland. Artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de Participatiewet stond aan verdere bijstandverlening in de weg. Volgens appellant had de bijstand toch moeten doorlopen. Hij vindt in de eerste plaats dat het begunstigende beleid dat het college van B&W in verband met de gevolgen van de coronapandemie voerde, wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel niet aan de intrekking ten grondslag had mogen worden gelegd. In de tweede plaats vindt hij dat dat beleid niet juist is toegepast. Hij vindt in de derde plaats dat de intrekking van de bijstand in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Raad is het niet met appellant eens. Het gaat hier om tegenwettelijk beleid. Tegenwettelijk beleid wordt als een gegeven aanvaard en wordt niet exceptief getoetst, ook niet aan het evenredigheidsbeginsel. Het college van B&W heeft het beleid juist toegepast. De intrekking is ook in overeenstemming met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de Participatiewet. Dat is een dwingendrechtelijke bepaling van een wet in formele zin. Niet is gebleken dat zich in deze zaak bijzondere omstandigheden voordoen waarmee de wetgever niet of niet volledig rekening heeft gehouden bij het vaststellen van die bepaling. Daarom kunnen de gevolgen van de toepassing ervan niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.B.B. Beelaard, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college van B&W heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 6 augustus 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Beelaard. Het college van B&W heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.J. van der Zwart en M.J. Logan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
Feiten en omstandigheden
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Appellant ontving sinds 26 augustus 2010 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm van een alleenstaande. Appellant is zonder voorafgaande mededeling aan het college van B&W op 1 maart 2020 naar Egypte vertrokken. Hij is op 12 juni 2020 teruggekeerd naar Nederland. Nadat het college van B&W op de hoogte was geraakt van het verblijf buiten Nederland, heeft appellant op verzoek van het college van B&W op 25 juni 2020 informatie verstrekt over de aard en de duur van dit verblijf. Hij heeft uitgelegd dat hij oorspronkelijk van plan was om van 1 maart 2020 tot en met 31 maart 2020 in Egypte te verblijven, maar dat hij als gevolg van de reisbeperkingen door de coronapandemie niet eerder kon terugreizen dan op 12 juni 2020.
Bij besluit van 2 september 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 december 2020 (bestreden besluit), heeft het college van B&W de bijstand over de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 juni 2020 herzien (lees: ingetrokken) en de over de periode van 30 maart 2020 tot en met 12 juni 2020 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.572,41 van appellant teruggevorderd. Aan het bestreden besluit heeft het college van B&W ten grondslag gelegd dat appellant langer dan vier weken in het buitenland heeft verbleven en dat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door zijn verblijf in het buitenland niet te melden. Op de zitting heeft het college van B&W bevestigd dat, anders dan in het bestreden besluit is vermeld, de bijstand van appellant is ingetrokken over de periode waarin hij langer dan vier weken buiten Nederland heeft verbleven, dus van 30 maart 2020 tot en met 12 juni 2020. Dit komt overeen met de periode waarover de kosten van bijstand zijn teruggevorderd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat appellant gedurende de intrekkingsperiode was uitgesloten van het recht op bijstand en dat er geen zeer dringende redenen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de PW waren die bijstandverlening noodzakelijk maakten. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het beleid dat het college van B&W voerde voor gevallen van langer verblijf in het buitenland consistent is toegepast. Volgens dit beleid, neergelegd in het ‘Beleidsadvies Coronacrisis en langer verblijf in het buitenland bij Tozo en reguliere bijstand’ (het beleid), wordt de bijstandverlening ook voortgezet na vier weken verblijf in het buitenland indien de betrokkene vóór 12 maart 2020 naar het buitenland is vertrokken en er voldoende inspanningen zijn gedaan om zo snel mogelijk naar Nederland terug te keren. De bewijslast op dat punt ligt niet bij het college van B&W, maar bij appellant. Aangezien appellant zijn verblijf in Egypte niet heeft gemeld en ook niet met stukken heeft onderbouwd dat hij geprobeerd heeft om vóór 12 juni 2020 terug te keren, voldoet appellant niet aan de voorwaarden van het beleid.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de aangevallen uitspraak niet eens. Hij heeft aangevoerd dat uit het beleid blijkt dat het college van B&W de omstandigheden van zijn situatie als zeer dringende redenen ziet en dat daarom artikel 16, eerste lid, van de PW had moeten worden toegepast. Verder heeft appellant aangevoerd dat het beleid onevenredig is, dat het beleid niet juist is toegepast op zijn situatie en dat het intrekkingsbesluit onevenredige gevolgen voor hem heeft.