Centrale Raad van Beroep, 27-09-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1952, 19/1972 PW

Appellanten ontvangen sinds 9 november 2010 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden, in aanvulling op een uitkering die appellant ontvangt op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. De bijstand wordt aan ieder van appellanten voor de helft uitbetaald.

Appellanten hebben op 15 januari 2018 (bijzondere) bijstand aangevraagd voor de kosten van terugbetaling van een bedrag van totaal € 438,- aan zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget over het jaar 2015 en een bedrag van totaal € 550,- aan zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget over het jaar 2016. Bij besluit van 21 maart 2018, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 25 oktober 2018 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag afgewezen. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat de Afbouw Algemene heffingskortingen (AHK) voor echtparen met een (kleine) aanvulling vanuit de bijstand leidt tot een hoger toetsingsinkomen voor de toeslagen. Hierdoor hebben appellanten recht op lagere toeslagen dan echtparen die volledig bijstandsafhankelijk zijn. De wetgever heeft hiervoor niets willen regelen. Er is daarom geen reden om compensatie te verstrekken.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Appellanten hebben aangevoerd dat zij recht hadden gehad op volledige toeslagen als appellant niet was gaan werken en daarna arbeidsongeschikt was geworden. Zij komen hierdoor onder het bestaansminimum. Het is aan het college om dit te compenseren door bijzondere bijstand toe te kennen dan wel de algemene bijstand te herzien. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe is het volgende redengevend.

Niet in geschil is dat appellanten, doordat zij achteraf gezien over de jaren 2015 en 2016 geen recht hadden op volledige toeslagen en kindgebonden budget, een lager netto-inkomen hadden dan waarover gehuwden zonder ander inkomen dan bijstand, konden beschikken.

In een brief van 19 december 2016 aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris van SZW), en de Minister van Wonen en Rijksdienst, nr. 201630963, heeft de Nationale ombudsman aandacht gevraagd voor gevallen waarin de Toeslagenwet door de afbouw van de algemene heffingskorting voor de niet verdienende partner niet aanvult tot het sociale minimum. Door de aanvullende bijstandsuitkering waarop een beroep moet worden gedaan, stijgt het fiscale inkomen boven het minimum. Dit heeft negatieve gevolgen voor de inkomensafhankelijke regelingen zoals de toeslagen.

In reactie op de onder 4.3 genoemde brief van de Nationale ombudsman, heeft de staatssecretaris van SZW bij brief van 4 april 2017, nr. 2017-0000023960, onder meer het volgende geschreven:

In zijn brief van 15 mei 2020, nr. 2020-0000057462, heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister van SZW) in reactie op vragen van de Tweede Kamerleden Leijten en J. van Dijk over het verminderde recht op toeslagen als effect van de afbouw van de algemene heffingskorting, mede namens de staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, onder meer het volgende geschreven:

In antwoord op de brief van de Raad van 14 september 2021, schrijven de staatssecretarissen van Financiën dat naar verwachting de Tweede Kamer over de uitkomsten van de in de brief van 15 mei 2020 aangekondigde verkenning van specifieke oplossingen zal worden geïnformeerd en dat zij daarop niet kunnen vooruitlopen. Voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 47 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR) zien zij geen ruimte, omdat de wetgever nadrukkelijk heeft bepaald dat het toetsingsinkomen als een gegeven dient te worden beschouwd.

Tot op heden is de wetgever niet met een oplossing gekomen voor dit probleem. De aangekondigde verkenning van specifieke oplossingen heeft tot op heden niet geresulteerd in het voor 2020 aangekondigde rapport. Inmiddels zijn sindsdien twee jaren verstreken. Toepassing van de hardheidsclausule van artikel 47 van de AWIR wordt door de staatssecretarissen van Financiën niet als een begaanbare weg gezien.

Dat gehuwden met een inkomen onder de bijstandsnorm en aanvullende bijstand worden geconfronteerd met lagere toeslagen, waardoor zij per saldo een inkomen hebben dat lager is dan dat van gehuwden met bijstand, maar zonder ander inkomen, is in strijd met het stelsel en de ratio van de PW dat iedere rechthebbende beschikt over een inkomen op het bestaansminimum en kan voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Het gaat hier om een tijdelijke kwestie. Aan ongelijkheid tussen de afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner en de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon van de bijstand, komt binnen kortere of langere tijd een einde. De Raad ziet hierin aanleiding om te bepalen dat het college het verschil tussen het inkomen van appellanten en dat van gehuwden met bijstand zonder ander inkomen moet compenseren door aan appellanten aanvullend bijstand op grond van de PW toe te kennen.

De PW biedt in beginsel twee mogelijkheden om aanvullend bijstand te verlenen. Dit kan via de verlening – op aanvraag – van bijzondere bijstand, met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW, of via afstemming van de bijstand, met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. De algemene bijstand is bedoeld om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Daarom is het verlenen van algemene bijstand het geëigende instrument om aanvullende inkomensondersteuning te bieden.

Het college is op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW gehouden de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging of verhoging slechts plaats in zeer bijzondere situaties. Daarvan is hier sprake. Door de samenloop van regelingen die niet goed op elkaar zijn afgestemd, bevinden appellanten zich in de zeer bijzondere situatie dat zij bijstand ontvangen die aanvult tot de norm voor gehuwden, maar toch over onvoldoende middelen beschikken om in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van gehuwden te kunnen voorzien. Het kan appellanten, gelet op de gebrekkige afstemming van de regelingen en het feit dat zij pas achteraf met de effecten daarvan werden geconfronteerd, niet worden verweten dat het lagere recht op toeslagen en kindgebonden budget niet eerder is onderkend. Er is daarom sprake van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat wordt afgeweken van het uitgangspunt dat in beginsel geen (hogere) bijstand met terugwerkende kracht wordt toegekend.

Niet in geschil is dat het verschil tussen het inkomen van appellanten en dat van gehuwden met bijstand zonder ander inkomen gelijk is aan het bedrag van de teruggevorderde toeslagen en voor het jaar 2015 € 438,- bedraagt en voor het jaar 2016 € 550,-. Het college dient daarom de algemene bijstand over de jaren 2015 en 2016 met deze bedragen te verhogen. Om nieuwe nadelige gevolgen voor appellanten te voorkomen, dient het college het bedrag van de eventuele brutering van de verhoging voor zijn rekening te nemen, zodat het toetsingsinkomen gelijk blijft.

Gelet op wat onder 4.1 tot en met 4.11 is overwogen, slaagt het hoger beroep en moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 21 maart 2018 herroepen en bepalen dat de aan appellanten toegekende algemene bijstand wordt verhoogd tot het bedrag van de teruggevorderde toeslagen, te weten met € 438,- voor 2015 en met € 550,- voor 2016, totaal € 988,-.

In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren, de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling bij de Raad ten hoogste twee jaar. Doorgaans zal er geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, als de fases van bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk niet langer dan vier jaar hebben geduurd. Er is geen aanleiding om in dit geval van deze termijn af te wijken. In beginsel, en ook in dit geval, is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.

Het bezwaarschrift tegen het besluit van 21 maart 2018 is op 25 april 2018 door het college ontvangen. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak is meer dan vier jaar verstreken, zodat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de redelijke termijn is overschreden met minder dan zes maanden, komen appellanten in aanmerking voor een schadevergoeding van € 500,-. De overschrijding is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Dit leidt tot een veroordeling ten laste van de Staat.