Centrale Raad van Beroep, 14-02-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:430, 17/1581 AWBZ

1.1.

Appellante, geboren in 2000, was in verband met haar beperkingen geïndiceerd voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Appellante ontving de zorg in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Zij heeft daarmee zorg ingekocht bij [Stichting Y.] ( [Stichting Y.] ) en bij [X.] . [X.] was bestuurder van [Stichting Y.] en handelde tevens onder de naam van haar eenmanszaak [naam eenmanszaak Z.] ( [de eenmanszaak Z.] ).

1.2.

Voor het jaar 2010 heeft het Zorgkantoor aan appellante op grond van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) een pgb verleend van € 11.806,78. Bij besluit van 20 mei 2011 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2010 vastgesteld op het bij de verlening bepaalde bedrag.

1.3.

Voor het jaar 2011 heeft het Zorgkantoor aan appellante op grond van de Rsa een pgb verleend van € 15.253,21. Bij besluit van 20 juli 2012 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2011 vastgesteld op het bij de verlening bepaalde bedrag.

1.4.

Voor het jaar 2012 heeft het Zorgkantoor aan appellante op grond van de Rsa een pgb verleend van € 15.800,-. Bij besluit van 6 februari 2013 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2012 vastgesteld op € 15.679,09 en een bedrag van € 120,91 van appellante teruggevorderd.

1.5.

Voor het jaar 2013 heeft het Zorgkantoor aan appellante op grond van de Rsa een pgb verleend van € 15.800,-.

1.6.

Bij besluit van 20 januari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 augustus 2015 (bestreden besluit 1), heeft het Zorgkantoor de verantwoordingen over de jaren 2010 tot en met 2012 alsnog afgekeurd voor zover het gaat om door [Stichting Y.] , [de eenmanszaak Z.] of [X.] verleende zorg en een bedrag van € 35.637,50 aan over die jaren verstrekt pgb van appellante teruggevorderd. In het besluit is vermeld dat de al afgegeven beschikkingen zijn gewijzigd. Ter motivering is een beroep gedaan op een proces-verbaal van de Directie Opsporing Kantoor Arnhem van de Inspectie SZW van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) van 25 juli 2013, dat is opgemaakt in het kader van een onderzoek naar de besteding van pgb’s bij [Stichting Y.] , [de eenmanszaak Z.] en [X.] . Uit dit onderzoek zijn verschillende onregelmatigheden naar voren gekomen. Ook heeft het Zorgkantoor verwezen naar het vonnis van de rechtbank Midden-Nederland van 18 april 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:1493) waarbij [X.] strafrechtelijk is veroordeeld voor onder meer fraude met pgb-gelden. Het Zorgkantoor heeft zijn belangen zwaarder laten wegen dan de belangen van appellante.

1.7.

Bij brief van 15 augustus 2016 heeft het Zorgkantoor bestreden besluit 1 gewijzigd in die zin dat het Zorgkantoor de terugvordering heeft verlaagd met € 6.000,- tot een totaalbedrag van € 29.637,50.

1.8.

Bij besluit van 23 mei 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 augustus 2015 (bestreden besluit 2), heeft het Zorgkantoor het pgb van appellante over 2013 vastgesteld op € 4.750,- en een bedrag van € 11.050,- van appellante teruggevorderd. Het Zorgkantoor heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante niet heeft voldaan aan de aan het pgb verbonden verplichtingen. Het Zorgkantoor heeft zijn belangen zwaarder laten wegen dan de belangen van appellante.

3.1.

Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellante heeft aangevoerd dat zij heeft voldaan aan de aan het pgb verbonden verplichtingen. Het Zorgkantoor was niet bevoegd om het toegekende pgb te wijzigen en terug te vorderen.

3.2.

Het Zorgkantoor heeft verweer gevoerd.

4.1.

Het Zorgkantoor heeft in het besluit van 20 januari 2014, gehandhaafd bij bestreden besluit 1, meegedeeld dat de toekenningsbeschikkingen pgb voor de jaren 2010 tot en met 2012 worden ingetrokken. Gelet op de overige bewoordingen van dit besluit, waaronder de verwijzing naar artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de verplichting van de budgethouder om het pgb te verantwoorden, merkt de Raad dit besluit aan als een wijziging van de subsidievaststelling ten nadele van appellante als bedoeld in artikel 4:49 van de Awb en als een terugvorderingsbesluit als bedoeld in artikel 4:57 van de Awb.

4.3.

Volgens het Zorgkantoor is het bepaalde in artikel 4:49, aanhef en onder a en b, van de Awb van toepassing. Het Zorgkantoor stelt zich onder verwijzing naar het proces-verbaal van de ISZW en het strafrechtelijke vonnis in de zaak tegen [X.] op het standpunt dat appellante betrokken is geweest bij de fraude met pgb’s waarvoor [X.] is veroordeeld door de verantwoordingsformulieren niet naar waarheid te hebben ingevuld. Desgevraagd heeft het Zorgkantoor ter zitting toegelicht dat appellante concreet wordt verweten dat zij in 2012 € 1.250,- heeft overgemaakt op de privérekening van [X.] . Ook wordt haar verweten dat zij het pgb in 2011 en 2012 heeft gebruikt voor de betaling van een bezoek aan Disneyland Parijs en verblijf in een huisje van Center Parks. Verder zijn volgens het Zorgkantoor brandstofkosten uit het pgb betaald. Tot slot heeft het Zorgkantoor gewezen op verschillen tussen de verantwoorde bedragen en de uit het pgb betaalde bedragen.

4.4.

Naar het oordeel van de Raad is de enkele verwijzing van het Zorgkantoor naar het vonnis in de strafrechtelijke procedure tegen zorgaanbieder [X.] en het geanonimiseerde proces-verbaal van de ISZW te algemeen om daaraan conclusies te verbinden voor de subsidievaststellingen van individuele budgethouders. Uit deze stukken valt niet af te leiden of en in hoeverre deze betrekking hebben op de betrokkenheid van individuele budgethouders, in dit geval appellante, reeds omdat deze daarin niet met name zijn genoemd. Deze stukken kunnen daarom niet het standpunt van het Zorgkantoor onderbouwen dat appellante betrokken is geweest bij de fraude met pgb-gelden en dat de vastgestelde pgb’s daarom ten nadele van appellante mochten worden gewijzigd.

4.5.

Met betrekking tot de overige door het Zorgkantoor verweten gedragingen wordt als volgt overwogen.

4.7.

Het Zorgkantoor heeft verder aangevoerd dat appellante de brandstofkosten voor de reis naar Disneyland Parijs heeft voldaan uit het pgb. Appellante heeft dit betwist en aangevoerd dat die kosten zijn betaald uit het verantwoordingsvrije deel van het pgb. Dit betekent dat niet kan worden vastgesteld dat het pgb is aangewend voor brandstofkosten. Deze omstandigheid kan daarom niet dienen als grondslag voor het ten nadele wijzigen van het pgb van appellante.

4.9.

4.10.

Het bezoek aan Disneyland Parijs en het verblijf bij Center Parcs hebben plaatsgevonden in 2011 en 2012. Aangezien een pgb (in beginsel) per jaar aan de budgethouder wordt verleend en het Zorgkantoor ook per jaar bepaalt of de budgethouder aan de verplichtingen heeft voldaan en het pgb vaststelt, dient een beoordeling in het kader van artikel 4:49 van de Awb ook plaats te vinden per budgetjaar. Verder kan die beoordeling zich niet uitstrekken over meer dan de in het betreffende budgetjaar verrichte activiteiten. Dit houdt in dat het Zorgkantoor niet kan worden gevolgd in zijn stelling dat vanwege de hier verweten activiteiten in 2011 en 2012 het pgb met toepassing van artikel 4:49 van de Awb over de gehele periode van 2010 tot en met 2012 ten nadele van appellante kan worden gewijzigd.

4.11.

Bestreden besluit 2 moet worden aangemerkt als een vaststellingsbesluit als bedoeld in artikel 2.6.13, tweede lid, van de Rsa en artikel 4:46 van de Awb. Dit besluit moet ook worden aangemerkt als een terugvorderingsbesluit als bedoeld in artikel 4:95, vierde lid, van de Awb.

4.12.

Bij het vaststellingsbesluit moet het Zorgkantoor vaststellen of de budgethouder heeft voldaan aan de aan het pgb verbonden verplichtingen, waaronder de verplichting om het pgb uitsluitend te gebruiken voor betaling van AWBZ-zorg en de verplichting om het pgb te verantwoorden. Als niet is voldaan aan die verplichtingen, moet het Zorgkantoor de discretionaire bevoegdheid om het pgb lager vast te stellen uitoefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging.

4.13.

Het Zorgkantoor heeft aan bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat geen sprake is geweest van AWBZ-zorg. Uit een toelichting op de door [X.] verleende zorg blijkt dat veel werd gesproken over zaken rondom school en sociale zaken en dat [X.] meeging naar gesprekken op school en daarbij adviezen gaf aan school hoe om te gaan met de beperkingen van appellante. Verder heeft appellante verschillende, met elkaar strijdige verantwoordingsformulieren over 2013 ingediend en daarover wisselende verklaringen afgelegd. Hierdoor heeft het Zorgkantoor geen eenduidig beeld kunnen krijgen van de besteding van het pgb en de verantwoorde zorg. Ook blijkt uit een vergelijking tussen de door [X.] aan appellante verstuurde declaratieoverzichten en declaratieoverzichten van een aantal andere budgethouders dat [X.] meer dan 24 uur begeleiding individueel per dag declareerde. Hierdoor is niet aannemelijk geworden dat daadwerkelijk AWBZ-zorg is ingekocht. Daarom heeft het Zorgkantoor de verantwoording tot een bedrag van € 11.050,- afgekeurd. Het door appellante verantwoorde bedrag van € 4.500,- voor door haar vader verleende persoonlijke verzorging is goedgekeurd.

4.14.

Appellante heeft ter zitting toegelicht dat [X.] in verband met haar detentie enkel in de maanden oktober, november en december 2013 zorg heeft verleend en dat de betaling van € 11.000,- op 17 februari 2014 op deze zorg ziet. De Raad acht het ongeloofwaardig dat circa driekwart van het voor 2013 verleende pgb is besteed aan in de laatste drie maanden van 2013 geleverde zorg. Appellante heeft bovendien niet duidelijk kunnen maken waaruit deze zorg heeft bestaan en wie deze heeft geleverd, daargelaten de vraag of de geboden activiteiten zich ook kwalificeren als AWBZ-zorg. Ook is onduidelijk gebleven hoe appellante van januari tot en met september 2013 in haar zorgbehoefte heeft voorzien. Hieruit volgt dat het Zorgkantoor bevoegd was om het pgb van appellante lager vast te stellen dan het bij de verlening bepaalde bedrag.

4.15.

Niet kan worden geoordeeld dat het Zorgkantoor niet in redelijkheid tot zijn belangenafweging heeft kunnen komen. Appellante is niet in staat gebleken om op een volledige, eenduidige en objectief verifieerbare wijze aan te tonen hoe zij het pgb heeft besteed. Het Zorgkantoor heeft het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichtingen dan ook kunnen laten prevaleren boven het belang van appellante. Hierbij is meegewogen dat geen omstandigheden zijn aangevoerd waarvan gezegd kan worden dat deze in dit geval zwaarder moeten wegen dan het belang dat vastgesteld moet kunnen worden dat het pgb daadwerkelijk is gebruikt voor de zorg waarvoor het is bedoeld.

4.16.

Nu het Zorgkantoor in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het lager vaststellen van het pgb, heeft het Zorgkantoor aan appellante onverschuldigd een bedrag van € 11.050,- aan voorschotten betaald. Het Zorgkantoor is op grond van artikel 4:95, vierde lid, tweede volzin, van de Awb bevoegd tot terugvordering daarvan over te gaan. De door appellante gestelde psychische en financiële problemen leiden niet tot het oordeel dat het Zorgkantoor geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om tot terugvordering over te gaan. Uit de door appellante overgelegde informatie van de bedrijfsarts van haar vader kan worden afgeleid dat de gestelde psychische problemen mede verband houden met de werksituatie van haar vader. Verder is van belang dat het Zorgkantoor inmiddels een afbetalingsregeling heeft getroffen met appellante en dat het Zorgkantoor bij de invordering van de geldschuld rekening moet houden met de bescherming van de beslagvrije voet.

4.17.

Uit wat in 4.1 tot en met 4.16 is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd behoudens de proceskosten en het griffierecht. Hieruit volgt verder dat het beroep tegen bestreden besluit 1, zoals gewijzigd bij brief van 15 augustus 2016, gegrond is en dat dit besluit zal worden vernietigd behoudens voor zover daarin is beslist over de vaststelling van het pgb voor het jaar 2013. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb. Hij zal het primaire besluit van 20 januari 2014 herroepen en de pgb’s voor de jaren 2011 en 2012 gewijzigd vaststellen. De uitgaven voor het bezoek aan Disneyland Parijs in 2011 worden schattenderwijs bepaald op € 1.000,- en het verblijf bij Center Parcs in 2012 op € 500,-. Dit betekent dat het pgb voor het jaar 2012 gewijzigd wordt vastgesteld op € 14.253,21 en dat het pgb voor het jaar 2012 gewijzigd wordt vastgesteld op € 15.179,09. De terugvordering voor 2011 wordt bepaald op € 1.000,- en de terugvordering voor 2012 op € 620,91.

4.18.