College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-09-2023, ECLI:NL:CBB:2023:476, 21/1193, 22/1049, 22/2531 en 23/182
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-09-2023, ECLI:NL:CBB:2023:476, 21/1193, 22/1049, 22/2531 en 23/182
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 7 september 2023
- Datum publicatie
- 7 september 2023
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2023:476
- Zaaknummer
- 21/1193, 22/1049, 22/2531 en 23/182
Inhoudsindicatie
Conclusie
Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
Uitspraak
Zaaknummers 21/1193, 22/1049, 22/2531 en 23/182
Datum: 7 september 2023
Raadsheer AdvocaatGeneraal
mr. R.J.G.M. Widdershoven
Conclusie in:
1. (21/1193) verzet tegen de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 17 mei 2022, nr. 21/1193, in het geding tussen [naam 1] B.V. en de minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de minister).
2. (22/1049) verzet tegen de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 17 mei 2022, nr. 22/1049, in het geding tussen [naam 2] B.V. en de minister.
3. (22/2531) verzet tegen de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 21 februari 2023, nr. 22/2531, in het geding tussen [naam 3] B.V. en de minister.
4. (23/182) beroep tegen het besluit van 8 november 2022 van de minister, waarbij deze het bezwaar van [naam 4] B.V. ongegrond heeft verklaard.
1 Samenvatting
Deze conclusie wordt genomen in vier zaken, waarin de betrokken ondernemingen de bezwaren- of beroepstermijn tegen een voor hen negatief subsidiebesluit hebben overschreden en waarin deze overschrijding volgens de huidige strenge rechtspraak van de hoogste bestuursrechters waarschijnlijk niet verschoonbaar of verontschuldigbaar is op grond van artikel 6:11 Awb. Dit heeft als gevolg dat het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk is. In zijn conclusieverzoek werpt de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: College of CBb) de vraag op of er reden is dat bezwareninstanties en rechters bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen in bepaalde gevallen een minder strikte koers gaan varen.
In deze conclusie wordt betoogd dat die reden er inderdaad is. Daartoe zou het College in de eerste plaats moeten bepalen dat de rechters de ambtshalve toetsing van overschrijdingen van termijnen in de eigen instantie in de toekomst achterwege laten en overschrijdingen alleen nog afstraffen als een andere partij daaromtrent een grond heeft aangevoerd. Verder moeten de rechters en bezwareninstanties de mogelijkheid om binnen de bezwaren- of beroepstermijn pro forma een bezwaar of (hoger) beroep op nader aan te voeren gronden te maken, vermelden in de wettelijk verplichte rechtsmiddelvoorlichting.
Verder moeten bezwareninstanties en rechters in tweepartijenverhoudingen artikel 6:11 Awb, inzake de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen, ruimer toepassen. Die verruiming betreft rechtsmiddelen ingesteld door individuele burgers en kleine bedrijven. Daarvoor heeft in de eerste plaats te gelden dat een beperkte overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn van minder dan één week generiek verschoonbaar is. Dit, omdat alle burgers te maken kunnen hebben met een beperkt doenvermogen en voor allen dus moet gelden dat zo’n beperkte overschrijding geen heel ingrijpende consequenties zou moeten hebben. In de tweede plaats mag een beroep op verschoonbaarheid wegens beperkt doenvermogen als gevolg van ziekte en andere ernstige persoonlijke problematiek niet worden afgewezen, omdat betrokkene niet direct een derde als gemachtigde heeft ingeschakeld of met de stelling dat het instellen van rechtsmiddel niet veel moeite kost, omdat volstaan kan worden met een summier of pro forma bezwaar- of beroepschrift. In de derde plaats moet niet alleen psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of diens naasten, reden kunnen zijn voor een verschoonbare overschrijding, maar ook overbelasting of stress als gevolg van externe gebeurtenissen, zoals een aardbeving, watersnood of brand.
Als de burger zich laat vertegenwoordigen door een professionele rechtshulpverlener of een andere deskundige adviseur, komt het procesrechtelijke handelen van deze persoon, en dus ook een eventuele termijnoverschrijding, voor rekening van de burger die de persoon heeft ingeschakeld. Wel zouden bezwareninstanties en rechters ernstige ziekte van zo’n gemachtigde of andere ingrijpende gebeurtenissen die zich op een laat moment in de procedure manifesteren, vaker als grond voor verschoonbaarheid moeten aanmerken. Dat geldt voor rechtshulpverleners en adviseurs die werkzaam zijn als eenmansbedrijf of bij een klein kantoor, maar onder omstandigheden ook voor medewerkers van een groot kantoor.
Verder stelt de voorzitter nog twee samenhangende vragen. Over de eerste vraag wordt betoogd dat belanghebbenden die geen rechtsmiddel hebben aangewend tegen een besluit, omdat zij met dat besluit niet bekend waren of konden zijn, op grond van artikel 6:11 Awb, alsnog een termijn van zes weken voor het maken van bezwaar of beroep moet worden gegund, nadat zij van het besluit hebben kunnen kennisnemen. Deze regel geldt zowel in twee- als in drie- of meerpartijengeschillen.
Over de tweede vraag wordt gesteld dat een bestuursorgaan verplicht is om een te laat gemaakt – en dus niet-ontvankelijk – bezwaar ambtshalve op te vatten als een verzoek tot heroverweging van het daardoor in rechte onaantastbaar geworden besluit. Dat verzoek tot heroverweging moet worden afgewezen als de belangen van derden zich tegen honorering verzetten. Het verzoek moet worden toegewezen als nieuwe feiten en omstandigheden daartoe nopen of als het besluit onmiskenbaar onjuist is en de weigering om het te heroverwegen daarom evident onredelijk. Als belangen van derden zich niet tegen heroverweging verzetten, is het bestuursorgaan bevoegd om het besluit te heroverwegen maar niet verplicht. Van deze bevoegdheid zouden bestuursorganen vaker gebruik kunnen maken, waarbij het fiscale ambtshalve-verminderingsbeleid inspiratie kan bieden.
2 Feiten en procesverloop
A. Zaaknummer 21/1193 – [naam 1] B.V. / minister EZK
Verzet tegen uitspraak van het College waarbij beroep tegen niet-ontvankelijkverklaring in bezwaar ongegrond is verklaard.
Bestuurlijke fase
[naam 1] B.V. (hierna: [naam 1] ) is actief in de passagiersvaart in [plaats 1] . Het bedrijf heeft als enige aandeelhouder [naam 5] B.V.. [naam 5] B.V. heeft op haar beurt twee aandeelhouders, beide voor 50% van de aandelen, [naam 6] B.V. (waarvan [naam 7] voor 100% aandeelhouder is) en [naam 8] B.V. (hierna: [naam 8] ). [naam 7] is ook bestuurder bij [naam 1] .
De passagiersvaart is door de Covid-pandemie zwaar getroffen. Vanaf begin oktober 2020 moest [naam 1] zijn vaartuigen helemaal uit de vaart nemen. Op 26 november 2020 heeft het bedrijf voor het kwartaal 2020 Q4 een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor subsidie op grond van Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 (hierna TVL). Op 16 december 2020 heeft de minister hierop een positieve beslissing genomen en een voorschot van € 33.682,88 aan [naam 1] verstrekt.
Op 28 april 2021 heeft [naam 7] , als bestuurder van [naam 1] , een aanvraag ingediend tot vaststelling van de subsidie voor kwartaal 2020 Q4. 10 juni 2021 kreeg het bedrijf het bericht dat er beschikkingen waren genomen op zijn aanvragen. Omdat [naam 1] geen omzet had gegenereerd, ging [naam 7] ervan uit dat de tegemoetkomingen waren toegekend. Dit heeft hij gecontroleerd voor Q2 en Q3 2021. Hij heeft de beschikking voor Q4 2020 niet meer geopend, omdat hij geen reden had om aan te nemen dat deze anders zou luiden dan de beschikkingen voor Q2 en Q3. In het besluit van 10 juni 2021 voor Q4 2020 heeft de minister de subsidie echter vastgesteld op € 0,- en heeft hij het voorschot teruggevorderd.
Aangezien de aanvragen over 2021 het bedrag van € 100.000,- overschreden, waarvoor een accountantsrapport nodig is, heeft [naam 7] bijstand verzocht van registeraccountants. Deze wezen hem op 17 augustus 2021 erop dat de aanvraag voor Q4 2020 niet was toegekend. Op diezelfde dag heeft [naam 1] tegen het besluit bezwaar gemaakt. Op 15 september 2021 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn, die afliep op 22 juli 2021, was ontvangen.
Beroep en verzet
Tegen het besluit op bezwaar heeft [naam 1] tijdig beroep ingesteld bij het College. Volgens [naam 1] kan haar in de gegeven omstandigheden geen verwijt worden gemaakt dat zij aanvankelijk geen kennis heeft gekomen van de vaststellingsbeschikking voor kwartaal Q4. Zij heeft vervolgens, nadat zij alsnog kennis kreeg van deze afwijzing, zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is alsnog bezwaar gemaakt. Daarom moet de overschrijding verschoonbaar worden geacht. In verweer stelt de minister zich op het standpunt dat TVL Q4 2020, Q2 en Q3 2021 verschillende perioden zijn en dat voor elke periode andere regels gelden. Aan besluiten tot verlening van een subsidie voor Q2 en Q3 2021 kan [naam 1] geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen voor de inhoud van een besluit tot vaststelling van Q4 2020. In lijn met dit verweer heeft het College bij uitspraak van 17 mei 2022, met toepassing van 8:54 Awb het beroep (kennelijk) ongegrond verklaard.
Op 29 juni 2022 heeft [naam 1] verzet gedaan tegen de uitspraak van het College, een verzet waarvan de gronden op 2 augustus 2022 zijn aangevuld. In verzet voert zij onder meer aan dat het begrip ‘verschoonbare termijnoverschrijding’ als bedoeld in art. 6:11 Awb, in het licht van recente inzichten ruimhartiger zou moeten worden ingevuld. Daartoe verwijst zij naar de opvatting van minister van Rechtsbescherming Weerwind, die voorstander is van een meer ruimhartige invulling en naar een uitspraak van de rechtbank Limburg, waarin art. 6:11 Awb vanwege het gebrekkig doenvermogen van veel burgers en de roep om een responsieve overheid al ruimhartiger is toegepast.1 Daaraan voegt [naam 1] toe dat het enige belang dat gediend is met de strikte hantering van termijnen, het voorkomen van extra belasting van de overheid, niet kan opwegen tegen het belang van het bieden van ruimhartige rechtsbescherming. Daarbij acht zij van belang dat er in de zaak geen belangen van derden in het geding zijn en [naam 1] ten tijde van de indiening van bezwaar geen beroepsmatige rechtsbijstand had.
B. Zaaknummer 22/1049 – [naam 2] B.V. / minister EZK
Verzet tegen uitspraak College waarbij beroep tegen niet-ontvankelijkverklaring in bezwaar ongegrond is verklaard.
Bestuurlijke fase
Op 16 februari 2021 heeft [naam 2] B.V. (hierna: [naam 2] ) een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de TVL Q1 2021. Op 1 maart 2021 heeft de minister een positieve beslissing op de aanvraag genomen en een voorschot van € 72.000,- aan [naam 2] uitgekeerd. Op 1 mei 2021 heeft de minister het subsidiepercentage verhoogd en aan [naam 2] een extra voorschot van € 21.464,92 uitgekeerd. Op 5 januari 2022 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 45.514,10,- en het te veel ontvangen voorschot teruggevorderd.
Op 21 maart 2022 heeft [naam 2] tegen het vaststellingsbesluit bezwaar gemaakt. Op 30 mei 2022 heeft de minister het bezwaar van [naam 2] niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn, die op 16 februari 2022 eindigde, is ontvangen.
Beroep en verzet
Tegen het besluit op bezwaar heeft [naam 2] tijdig beroep ingesteld bij het College. Primair voert [naam 2] aan dat het bezwaar niet te laat is ingediend. Volgens haar heeft zij geen e-mailnotificatie gehad dat er een beschikking klaar stond in het online portal van de RVO. Omdat zij ook geen fysieke versie van de beschikking per post heeft ontvangen, is het besluit niet op de juiste wijze bekendgemaakt en is de bezwaartermijn niet gaan lopen.
Als de termijn wel is gaan lopen en er dus sprake is van een termijnoverschrijding, is deze volgens [naam 2] verschoonbaar. Daartoe voert ze aan dat de toegang tot de rechter een zwaarwegend belang is, temeer omdat zij als gevolg van de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar een aanzienlijk bedrag aan voorschotten moet terugbetalen. De staatssecretaris wordt daarentegen niet in zijn belang geschaad door een verschoonbare overschrijding en belangen van derden-belanghebbenden zijn evenmin bij de zaak betrokken.
In zijn verweerschrift van 14 september 2022 stelt de minister dat [naam 2] op het aanvraagformulier dat hij op 16 februari 2021 heeft ondertekend en ingediend, de stelling “Ik ontvang alleen digitaal bericht over deze aanvraag” met “Ja” heeft beantwoord. [naam 2] heeft dus bewust ingestemd met verdere digitale correspondentie. Het besluit is bekendgemaakt door dit in de digitale omgeving te plaatsen. Bij wijze van service heeft de minister op 5 januari 2022 wel degelijk een notificatiemail naar [naam 2] gestuurd. Aldus is het besluit op de juiste wijze bekendgemaakt.
De door [naam 2] aangedragen redenen vormen volgens de minister geen grond om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Het ligt op de weg van [naam 2] om lopende termijnen te bewaken en daartoe de nodige maatregelen te treffen. Er is verder geen reden om aan te nemen dat [naam 2] in zodanige omstandigheden verkeerde dat hij niet op tijd bezwaar had kunnen maken.
Op 14 februari 2023 heeft het College, in lijn met het verweer van de minister, met toepassing van 8:54 Awb, het beroep (kennelijk) ongegrond verklaard.
Op 27 maart 2023 heeft [naam 2] verzet gedaan tegen de uitspraak van het College. In verzet stelt zij opnieuw dat de minister de termijnoverschrijding verschoonbaar had moeten achten vanwege haar zwaarwegend belang op toegang tot de rechter, het aanzienlijke financiële bedrag dat zij nu moet terugbetalen en omdat belangen van derden-belanghebbenden niet in de zaak betrokken zijn. Verder bedraagt de termijnoverschrijding slecht enkele weken en is deze dus verwaarloosbaar. Ten slotte wijst [naam 2] op de zorgen en stress als gevolg van eerst de Covid-pandemie en vervolgens de watersnoodramp waarmee [plaats 2] - en ook [naam 2] - te maken had in de zomer van 2021. Door die ramp en de herstelwerkzaamheden die ook in 2022 nog werden uitgevoerd, had [naam 2] wat anders aan haar hoofd en heeft zij de e-mailnotificatie helaas over het hoofd gezien.
C. Zaaknummer 22/2531 – [naam 3] B.V. / minister EZK
Verzet tegen uitspraak College waarbij beroep niet-ontvankelijk is verklaard.
Bestuurlijke fase
Op 1 augustus 2021 heeft [naam 3] B.V. (hierna: [naam 3] ) een aanvraag ingediend voor de verlening van subsidie op grond van de TVL Q2 2021. Deze subsidie is op 2 augustus 2021 door de minister verleend. Op 3 februari 2022 heeft [naam 3] een vaststellingsaanvraag ingediend. Op 17 mei 2022 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 0,- en heeft hij het bedrijf verzocht om het al ontvangen voorschotbedrag terug te betalen. Tegen dit besluit heeft [naam 3] op 13 juni 2022 bezwaar gemaakt. Op 21 september 2022 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
Beroep
Tegen het besluit op bezwaar heeft [naam 3] beroep ingesteld. Dat beroep is door het College ontvangen op 15 november 2022 in een op 11 november 2022 aangetekend verzonden envelop. Omdat de laatste dag van de beroepstermijn viel op 2 november 2022, is het beroepschrift te laat ingediend.
[naam 3] voert als redenen voor het te laat indienen van het beroepschrift aan dat zij zich eerst tot de branchevereniging waarvan zij lid is heeft gewend voor advies alvorens beroep in te stellen. Het is [naam 3] echter onmogelijk gebleken om tijdig het benodigde advies te krijgen. Ook voor de accountancy – en dus ook voor [naam 9] , het kantoor van gemachtigde – blijken de termijnen vanwege enerzijds de toename van werkzaamheden als gevolg van de NOW- en TVL-regelingen en anderzijds de huidige arbeidsmarkt in alle redelijkheid te kort te zijn om tijdig beroep in te stellen. Indien ondernemers aan eenzelfde termijn gebonden zijn als het RVO – dat zelf een termijn van 14 weken mag hanteren – zou dit voor velen recht doen aan het doel van de regelingen. Hoewel onderhavige termijnoverschrijding in het licht van de vaste rechtspraak niet verschoonbaar lijkt te zijn, is zij dit wel uit het oogpunt van de menselijke maat.
Bij uitspraak van 21 februari 2023 heeft het College het beroep van appellante kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat het beroepschrift buiten de beroepstermijn is ontvangen. Daarbij wijst het College erop dat de beroepstermijn van zes weken dwingend in de wet is geregeld. Een te laat ingediend beroepschrift is volgens de wettelijke regels alleen ontvankelijk als sprake is van omstandigheden die de termijnoverschrijding verschoonbaar maken. In dit geval is volgens het College niet gebleken van dergelijke omstandigheden. Onder het besluit stond duidelijk vermeld dat daartegen binnen zes weken beroep kon worden ingesteld. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van degene die een besluit ontvangt waartegen beroep kan worden ingesteld om de termijn daarvoor goed in de gaten te (laten) houden en zo nodig, bijvoorbeeld in geval van drukte, bij inwinnen van advies of vakantie, maatregelen te (laten) treffen om te voorkomen dat deze termijn niet wordt gehaald. Daarnaast is het College niet gebleken dat de gemachtigde van [naam 3] in de onmogelijkheid verkeerde om tijdig, eventueel op nader aan te voeren gronden (pro forma), een beroepschrift in te (laten) dienen.
Daaraan voegt het College toe dat de omstandigheid dat de termijnoverschrijding gering is volgens vaste rechtspraak niet kan leiden tot het oordeel dat de termijnoverschrijding niet kan worden tegengeworpen. Aan de strikte toepassing van de termijnen mag worden vastgehouden. Dat een besluit ingrijpend van aard is dan wel grote financiële gevolgen heeft, kan volgens het College evenmin een rol spelen bij de uitoefening van de bevoegdheid tot niet-ontvankelijkverklaring.2
Verzet
Op 31 maart 2023 heeft [naam 3] verzet gedaan tegen de uitspraak van het College. In het verzetschrift voert het bedrijf aan dat de afhandeling van de TVL- en NOW-aanvragen naast de reguliere werkzaamheden tijdens de coronapandemie een enorme druk heeft gelegd op de accountancy in een tijd van grote personeelsschaarste. Om die reden zijn alle deadlines voor de NOW-aanvragen één of meerder keren naar achteren geschoven. Juist bij de afhandeling van de administratieve toekenning van de TVL zou dit in het oog moeten worden gehouden en zouden ruimere termijnen moeten worden aangehouden.
D. Zaaknummer 23/182 – [naam 4] B.V. / minister EZK
Beroep op College tegen ongegrondverklaring in bezwaar.
Bestuurlijke fase
[naam 4] B.V. (hierna: [naam 4] ) is een onderneming actief in de evenementenbranche. Op 2 maart 2022 heeft [naam 4] een aanvraag ingediend voor de verlening van subsidie voor de Tijdelijke regeling aanvullende subsidies evenementen COVID-19 (hierna: de Regeling). Op 30 juni 2022 is de aanvraag door de minister afgewezen. Hiertegen heeft [naam 4] op 20 juli 2022 bezwaar gemaakt. Op 8 november 2022 heeft de minister het bezwaar van [naam 4] ongegrond verklaard.
Beroep
De beroepstermijn tegen dit besluit liep af op 20 december 2022. Op 21 december 2022 is het beroepschrift (digitaal) om 00:23 bij het College ingediend. Als reden voor het te laat indienen van het beroep heeft [naam 4] gewezen op de problemen die zij heeft ondervonden bij het inloggen met DigiD op de site van het College. [naam 4] heeft ruim een uur geprobeerd in te loggen en heeft laat in de avond zelfs een IT specialist ingeschakeld om het bedrijf te helpen. Met hulp van deze specialist is het uiteindelijke gelukt om in te loggen, helaas 23 minuten na afloop van de beroepstermijn. [naam 4] is van mening dat deze geringe termijnoverschrijding gezien de digitale problemen verschoonbaar is.
De minister heeft de op de zaak hebbende betrokken stukken nog niet opgestuurd en geen verweerschrift ingediend. Hierom is wel al verzocht door het College.
De hiervoor vermelde zaken zijn op 13 juli 2023 ter zitting van het College behandeld door een grote kamer als bedoeld in artikel 8:10, vierde lid, Awb, waarin zitting hadden T.G.M. Simons (voorzitter), R.W.L. Koopmans, W. den Ouden, B.J. van Ettekoven en H.G. Rottier.
Ter zitting waren als opposant of appellant in de diverse zaken aanwezig [naam 1] , vertegenwoordigd door [naam 10] en [naam 11] (21/1193), [naam 2] , vertegenwoordigd door [naam 12] (22/1049), [naam 3] , vertegenwoordigd door [naam 13] (22/2531), en [naam 4] , vertegenwoordigd door [naam 14] , als waarnemer voor [naam 15] (23/182). Als verweerder was ter zitting aanwezig de Minister van Economische Zaken en Klimaat, vertegenwoordigd door E. Slot en M.J.H. van der Burgt. Ten slotte was ik in mijn hoedanigheid als Raadsheer Advocaat-Generaal ter zitting aanwezig en heb ik aan partijen vragen kunnen stellen.
3 Het verzoek om conclusie en de opbouw van de conclusie
Op 5 juni 2023 heeft de president van het CBb mij verzocht om in de vier hiervoor vermelde zaken een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a Awb, te nemen. Aanleiding voor het verzoek is dat bij het College een groot aantal zaken in behandeling is over de toepassing van de TVL, waarin het bevoegde bestuursorgaan (de minister van Economische Zaken en Klimaat, feitelijk de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) het bezwaarschrift niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn. Het beroep is dan daartegen gericht. In een geringer deel van die zaken moet het College beoordelen of het beroep wegens overschrijding van de beroepstermijn niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Vervolgens legt de president mij een hoofdvraag en twee samenhangende vragen voor.
De algemene hoofdvraag en toelichting luiden als volgt:
‘In welke (categorieën of groepen van) gevallen behoort door het bestuursorgaan onderscheidenlijk de bestuursrechter te worden geconcludeerd tot verschoonbaarheid (verontschuldigbaarheid) van een vastgestelde overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn en welke nationale of internationale juridische normen en welke omstandigheden van feitelijke aard zouden daarvoor bepalend moeten zijn?
Het verzoek heeft geen betrekking op de vaststelling van de termijnoverschrijding zelf. Niettemin zou bij de beantwoording van de vraagstelling relevant kunnen zijn dat volgens de vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters bij die vaststelling de omvang van de termijnoverschrijding en de bij het bestreden besluit betrokken belangen van de indiener van het bezwaar-of beroepschrift geen rol (mogen) spelen. Eenvoudig gezegd: te laat is te laat.
Tot nu toe wordt in de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters niet snel aangenomen dat een vastgestelde termijnoverschrijding verschoonbaar is. Op zich bestaan voor een betrekkelijk strikte benadering goede redenen. Hiermee wordt de rechtszekerheid gediend. Na het ongebruikt verstrijken van de termijn wordt een besluit immers onaantastbaar en staat in de rechtsorde vast wat rechtens is. Dat is te meer van belang bij besluiten waarbij veel belanghebbenden zijn betrokken en bij besluiten met een grote maatschappelijke betekenis. Een consequente toepassing bevordert ook de voorspelbaarheid en de consistentie van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en doet verder recht aan het gelijkheidsbeginsel.
Achtergrond van de vraagstelling is de in het recente verleden opgekomen en sindsdien actuele en mede op wetenschappelijke inzichten gebaseerde discussie of in de rechtspraktijk - desondanks - niet te lichtvaardig het uitgangspunt wordt gehanteerd dat burgers over voldoende “doe-vermogen” beschikken om tijdig bezwaar te maken en beroep in te stellen (en om te voldoen aan de overige ontvankelijkheidsvoorwaarden). Die discussie lijkt mede ingegeven door de - normatieve - opvatting dat het doel van het bestuurs(proces)recht is om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en dat “procederen over procederen” zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Dit roept de vraag op of en zo ja wanneer een ruimhartiger benadering door bestuursorganen en bestuursrechters aangewezen is. Daarbij zou ook betekenis kunnen worden toegekend aan het gegeven dat de wetgever, althans de regering, dat als een wenselijke ontwikkeling lijkt te zien.
Ik verzoek u bij de beantwoording in elk geval ook aandacht te besteden aan de vraag of het uitmaakt of bij het bestreden besluit de actuele dan wel potentiële - contraire - belangen van derden zijn betrokken. Daarbij doet zich de – lastige - kwestie voor dat de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding conceptueel (vooral) lijkt te zijn gerelateerd aan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift, maar dat een eventuele verruiming van de verschoonbaarheid wel rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtszekerheid van derden (en van het bestuursorgaan). In verband met dat laatste komt de vraag op welke consequenties kunnen of moeten worden verbonden aan de aanwezigheid van zo’n belang en of daarbij dan de aard van het belang relevant is.
Ook verzoek ik u hierbij aandacht te besteden aan de vraag of het uitmaakt of een burger voorafgaand of gedurende de bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een deskundige vertegenwoordiger of adviseur en in hoeverre fouten van een vertegenwoordiger of adviseur aan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift mogen of moeten worden toegerekend.
Verder verzoek ik u aandacht te besteden aan de vraag welke onderzoeksplicht op het bestuursorgaan rust en welke stelplicht en bewijslast op de burger. Daarbij is van belang dat volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de bestuursrechter niet tot niet-ontvankelijkheid mag overgaan zonder de burger in de gelegenheid te hebben gesteld feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan zou kunnen of moeten worden geconcludeerd tot verschoonbaarheid van een vastgesteld termijnoverschrijding.’
De samenhangende vragen en toelichting luiden als volgt.
‘Ik verzoek u verder om de situatie te bespreken waarin een belanghebbende die niet met het nemen van een besluit bekend was of kon zijn, na het verstrijken van de termijn bezwaar maakt of beroep instelt.
Volgens de huidige (iets verruimde) rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak en het College is die belanghebbende in ieder geval niet verwijtbaar te laat als hij dat doet binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen en kan afhankelijk van de omstandigheden van het geval ook een later gemaakt bezwaar of ingesteld beroep als niet verwijtbaar te laat worden aangemerkt. Welke omstandigheden rechtvaardigen de vaststelling dat een te laat gemaakt bezwaar of ingesteld beroep niet verwijtbaar te laat is? En is er aanleiding om deze rechtspraak verder te verruimen door ook in zo’n geval een termijn van zes weken aan te nemen? Maakt het daarbij uit dat bij het bestreden besluit de belangen van derden zijn betrokken?
Ik verzoek u tenslotte te bespreken of en zo ja onder welke omstandigheden het bestuursorgaan, ondanks dat het op grond van de wet verplicht is de tijdigheid van het bezwaar te beoordelen en bij een onverschoonbaar te laat bezwaar dit niet ontvankelijk te verklaren, gebruik zou mogen of moeten maken van de bevoegdheid om ambtshalve het eerdere besluit te heroverwegen.
In recente rechtspraak van het College is neergelegd dat het bestuursorgaan gehouden is om na te gaan of de bewoordingen van het bezwaarschrift aanleiding geven om daarin tevens een verzoek te lezen om terug te komen van het in bezwaar bestreden primaire besluit. Daarin is er ook op gewezen dat het bestuursorgaan, ondanks dat het op grond van de wet verplicht is de tijdigheid van het bezwaar te beoordelen en bij een onverschoonbaar te laat bezwaar dit niet-ontvankelijk te verklaren, wel bevoegd is om ambtshalve het eerder besluit te heroverwegen en daarover dan een afzonderlijk (primair) besluit te nemen. Deze rechtspraak biedt op zichzelf de mogelijkheid om de gevolgen van een te laat ingediend bezwaarschrift voor de indiener ervan te mitigeren. De vraag is dan wel onder welke omstandigheden het bestuursorgaan die bevoegdheid mag of moet inzetten of juist niet mag inzetten. Maakt het daarbij uit of bij het besluit de belangen van derden zijn betrokken? En is relevant of het eerdere besluit onmiskenbaar onjuist is?’
De door mij genomen conclusie geeft voorlichting aan het college, maar bindt het college niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb).
3 .5 De conclusie is als volgt opgebouwd. Eerst bespreek ik in paragraaf 4 het hoe en waarom van bezwaar- en beroepstermijnen in het bestuursprocesrecht, alsmede (op hoofdlijnen) de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen naar geldend recht. Deze paragraaf beschrijft de status quo en schetst de achtergrond van de hoofdvraag van de president.
In paragraaf 5 besteed ik aandacht aan het normatieve kader van de toepassing van bezwaar- en beroepstermijnen, het recht op toegang tot rechter. Dit recht wordt in Nederland gegarandeerd door artikel 6 EVRM, het Unierecht en door artikel 17 Grondwet. In deze paragraaf ga ik na welke grenzen vanuit deze rechtsbronnen worden gesteld aan de beperking van de toegang tot de rechter door toepassing van fatale termijnen.
In paragraaf 6 ga ik in op de kritiek die de laatste jaren in de literatuur wordt gehoord op de toepassing van fatale beroepstermijnen in het algemeen en op de te strikte rechtspraak inzake de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen in het bijzonder. Bovendien maak ik melding van rechtspraak, waarin recentelijk een minder strikte lijn wordt gevolgd.
Vanaf paragraaf 7 worden de vragen van de president behandeld, eerst in paragraaf 7 de hoofdvraag (punt 3.2), en vervolgen in paragrafen 8 en 9 de twee samenhangende vragen (punt 3.3). Daarbij besteed ik ook aandacht aan de overwegingen bij die vragen.
Ten slotte merk ik op dat ik mijn suggestie en adviezen in de conclusie niet zal toepassen op de vier zaken waarin het conclusieverzoek speelt. Ik heb daarvan afgezien, omdat die concrete toepassing sterk afhankelijk is van de adviezen die de grote kamer zal overnemen. Bovendien heb ik niet altijd voldoende zicht op de feiten om de zaken te beoordelen in het licht van die adviezen en is het goed denkbaar dat partijen naar aanleiding ervan extra feiten zullen aanvoeren.