College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-01-2019, ECLI:NL:CBB:2019:2, 18/1287

1.3.1

Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (verder het Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf. Die verhoging bedraagt ingevolge artikel 72, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit 50 procent van het verschil tussen het aantal kilogrammen fosfaat dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw is vastgesteld en het aantal kilogrammen fosfaat dat redelijkerwijs in een kalenderjaar met op 2 juli 2015 aanwezige stalcapaciteit voor melkvee geproduceerd had kunnen worden.

1.3.2

Artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit definieert een nieuw gestart bedrijf als een bedrijf dat aantoonbaar:a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet. Per 22 september 2018 is een zesde lid toegevoegd, dat luidt: ‘Een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, wordt in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.’

2. Op basis van het beroepschrift gaat het College uit van de volgende bedrijfssituatie. Appellante heeft bij overeenkomst van 9 april 2015 een ligboxenstal, jongveestal, een mestbassin, krachtvoersilo’s, erf, tuin, en landbouwgrond gekocht. Het aankoopbedrag was

€ 1.865.000,-. Daarnaast is geïnvesteerd in grond. Deze investeringen komen uit op € 6.373.170,-. De investeringen waren gericht op het houden van 385 melkkoeien en 273 stuks jongvee. Na verkrijging van het bedrijf zijn werkzaamheden verricht aan de stallen, welke werkzaamheden in november 2015 zijn afgerond. Op 30 november 2015 is gestart met melken. Op de peildatum van 2 juli 2015 werd nog geen melkvee of jongvee gehouden.

3. Appellanten voeren – voor zover hier relevant – aan dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht rekening moet houden met hun bijzondere omstandigheden. Appellante is feitelijk een startend bedrijf, dat, op één voorwaarde na, voldoet aan de voorwaarden voor de verhoging van het fosfaatrecht voor startende bedrijven, zoals die zijn gesteld in artikel

72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Er bestaat geen te rechtvaardigen verschil in benadering tussen (startende) bedrijven waarvoor wel een knelgevallenoplossing wordt geboden en de situatie van appellante. Appellanten menen dat in hun geval het niet verhogen van het fosfaatrecht leidt tot een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). De forse investeringen kan appellante door de toekenning van nul kg fosfaatrecht niet terugverdienen, de continuïteit van het bedrijf staat daarmee op het spel. De invoering van het stelsel van fosfaatrechten was ten tijde van de investeringsbeslissingen niet voorzienbaar, in die zin dat het risico voor die beslissingen geheel bij appellante kan worden gelegd. Verder betwisten appellanten de stelling van verweerder dat nog niet alle vereiste instemmingen van overheidswege aanwezig waren op de peildatum 2 juli 2015. De melding in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998, de zogenoemde PAS-melding (Regeling programmatische aanpak stikstof), is op 1 juli 2015 gedaan. De bevestiging van die melding staat los van de vraag of aan de voorwaarden van de Natuurbeschermingswet 1998 werd voldaan. Tot slot stellen appellanten dat er geen bedrijfsalternatieven zijn en dat de verkoop van grond geen optie is. Appellanten hebben hun stellingen onderbouwd ter zitting en aan de hand van een rapportage van [naam 5] van 31 oktober 2018. Verweerder heeft de bijzondere omstandigheden die in het geval van appellanten aan de orde zijn miskend en ten onrechte geen buitensporige last aangenomen.

5.4.1

Het College volgt appellanten in hun stelling dat de bevestiging van de PAS-melding zonder betekenis is voor de beantwoording van de vraag of appellanten het bedrijf uitoefenden in overeenstemming met de Natuurbeschermingswet 1998. De bevestiging van deze melding is immers niet gericht op rechtsgevolg en derhalve geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College verwijst in dat verband naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bijvoorbeeld de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2903. Verweerder heeft appellanten dan ook ten onrechte tegengeworpen dat eerst met de bevestiging van de PAS-melding aan de voorwaarden voor exploitatie van het bedrijf werd voldaan. De stelling van verweerder dat alleen al vanwege de bevestiging van de melding na de peildatum de gedane investeringen voor eigen rekening en risico komen houdt dan ook geen stand.

5.4.2

Het College is echter van oordeel dat in dit geval wel om andere redenen de financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel op grond van ondernemersrisico voor appellanten moeten blijven. Gegeven de onder 5.3 genoemde voorgeschiedenis geldt ook voor appellanten dat voor hen duidelijk kon zijn dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Ten tijde van het sluiten van de overeenkomst tot aankoop van het melkveebedrijf, in april 2015, was daarbij genoegzaam bekend dat in 2014 de melkveeveestapel fors was toegenomen en het, sectorale, fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, terwijl de melkveestapel in 2015 verder groeide. Van een professionele ondernemer mag verwacht worden dat deze zich op de hoogte stelt van deze, onder meer door het Centraal Bureau voor de Statistiek gepubliceerde, gegevens. Appellanten konden dan ook in redelijkheid niet verwachten dat er geen nadere productiebeperkende en mogelijk kostbare maatregelen zouden worden ingevoerd. Desondanks zijn appellanten zeer grote investeringen aangegaan voor een zeer omvangrijk melkveebedrijf. De hoge lasten en het feit dat aan het bedrijf geen fosfaatrecht is toegekend maken het aannemelijk dat appellanten in een zeer moeilijke situatie zullen komen te verkeren en wellicht enkel de mogelijkheid rest om, delen van, het bedrijf en de bijbehorende grond te verkopen, met mogelijk verlies, maar in deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding te oordelen dat van een individuele onevenredige last sprake is. Van overige bijzondere omstandigheden om reden waarvan de situatie van appellanten strijd oplevert met artikel 1 van het EP is het College niet gebleken.