De uitkeringsspecificaties zijn enerzijds wel en anderzijds geen besluit in de zin van de Awb

Samenvatting

Het college heeft op de bijstandsuitkering van appellant over mei, juni en juli 2020 bedragen ingehouden in verband met een openstaande schuld van appellant aan het college en bedragen ingehouden als betaling van een bestuursrechtelijke premie op verzoek van het Centraal Administratie Kantoor (CAK). Appellant heeft vanwege die inhoudingen bezwaar gemaakt tegen de uitkeringsspecificaties over die maanden.

Allereerst moet worden beoordeeld of de rechtbank het bezwaar van appellant tegen die inhoudingen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het college heeft al met het besluit van 29 april 2020 bepaald dat vanaf 1 maart 2020 maandelijks een bedrag wordt ingehouden op de bijstandsuitkering van appellant in verband met een schuld van hem aan het college. Appellant heeft daartegen geen bezwaar ingediend, zodat dat besluit in rechte vaststaat.

Met de uitkeringsspecificaties over mei, juni en juli 2020 heeft het college niet opnieuw over de inhoudingen beslist. Uit deze specificaties blijkt alleen dat het college het besluit van 29 april 2020 heeft uitgevoerd. Die uitkeringsspecificaties zijn in zoverre dus niet op een zelfstandig rechtsgevolg gericht en daarom niet aan te merken als besluiten in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond over de inhoudingen van een bestuursrechtelijke premie komt de Raad wel toe. Het college had daarover niet eerder een besluit genomen. Die uit de uitkeringsspecificaties blijkende inhoudingen worden op grond van art. 79 Pw met besluiten gelijk gesteld.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/118

1. In het bestuursrecht is het een bekend gegeven dat niet alle stukken waar ‘besluit’ op staat ook echt besluiten in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb zijn. En dat, omgekeerd, stukken die door het bestuursorgaan níet als zodanig zijn aangeduid (of bedoeld), soms toch besluiten in de zin van de Awb zijn.

2. De hierboven opgenomen zaak draait om de vraag of de uitkeringsspecificaties waar de belanghebbende tegen opkomt besluiten zijn in de zin van de Awb. Het college meent kennelijk van wel. Het heeft het bezwaar van belanghebbende tegen die specificaties althans ongegrond verklaard. Een bezwaar tegen een niet-besluit zou niet-ontvankelijk zijn.

3. Het is vaste rechtspraak dat een uitkeringsspecificatie een besluit is, indien daaraan voorafgaand géén apart besluit is genomen waarin een wijziging van de uitkering wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2845; 2018-uitspraak). Het besluit tot betaling wordt dan zichtbaar in de uitkeringsspecificatie (vergelijk bijvoorbeeld ook de uitspraak van 20 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:406; 2024-uitspraak). Met andere woorden, een uitkeringsspecificatie is een besluit indien deze afwijkt van de direct daaraan voorafgaande specificatie en die verandering zogezegd ‘uit de lucht komt vallen’.

4. Een uitkeringsspecificatie waarin enkel uitvoering wordt gegeven aan een daaraan voorafgaande beschikking, is dus geen besluit in de zin van de Awb. Dan wordt er namelijk geen zelfstandig rechtsgevolg in het leven geroepen. Om die reden is het bezwaar van de belanghebbende in deze casus tegen de inhouding op zijn uitkering ter aflossing van een schuld aan het college niet-ontvankelijk. Het college heeft namelijk eerder, bij apart besluit, al bepaald dat maandelijks een bedrag op de uitkering zal worden ingehouden. Het deel van de uitkeringsspecificaties dat dát besluit reflecteert, is dus niet gericht op rechtsgevolg en daarmee geen besluit.

5. Datzelfde geldt niet voor de inhouding op de uitkering van de bestuursrechtelijke premie Zorgverzekeringswet. Die inhouding wijkt af van wat het college in zijn beschikking tot toekenning van bijstand heeft bepaald en wordt daarom, gelet op art. 79 Pw, met een besluit gelijkgesteld. Dat betekent dat het bezwaar tegen dit onderdeel van de uitkeringsspecificaties ontvankelijk is. Dat helpt belanghebbende echter niet. Art. 18f lid 2 Zorgverzekeringswet verplicht het college namelijk om de bestuursrechtelijke premie in te houden op de uitkering wanneer het CAK daartoe de opdracht geeft. Het college heeft daarin geen eigen beslissingsruimte en kan dus niet anders dan de opdracht van het CAK uitvoeren. Het beroep is daarom ongegrond.

Is belanghebbende het niet eens met zijn aanmelding voor de wanbetalersregeling van het CAK, dan zal hij in overleg moeten treden met zijn zorgverzekeraar om een betalingsregeling voor zijn achterstallige zorgverzekeringspremies af te spreken. (Of bij de zorgverzekeraar aannemelijk maken dat feitelijk geen betalingsachterstand bestaat en dat plaatsing op de wanbetalerslijst dus onterecht is.)

6. Naar aanleiding van deze uitspraak vraag ik me af of de CRvB geen nader onderscheid had moeten maken tussen de uitkeringsspecificaties (van juni en juli 2020) waarop de inhouding van de bestuursrechtelijke premie zichtbaar was. Het is namelijk vaste jurisprudentie dat “als er in de periodieke betaling geen verandering optreedt, (...) de grondslag van de betaling niet bij elke betaling opnieuw aan de orde [kan] worden gesteld. Dan is in het algemeen alleen sprake van een herhaling van een eerder genomen besluit. Zo’n herhaling is niet gericht op rechtsgevolg en kan om die reden niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb” (zie de 2024-uitspraak, zoals genoemd in punt 3). Dat betekent dat bij een wijziging in de betaling van een uitkering zónder daartoe strekkend schriftelijk besluit, in principe alleen de éérste uitkeringsspecificatie waaruit die wijziging blijkt een besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt.

Vergelijk de (ook) in punt 3 genoemde 2018-uitspraak, waarin de uitkeringsspecificatie van oktober 2015 geen besluit is, omdat de verrekening in geding al sinds de uitkeringsspecificatie van augustus 2015 – wel een besluit – plaatsvond. Zie, omgekeerd, ook de uitspraak van 31 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV1208, waarin de specificatie van september 2003 wel een besluit is, omdat de inhouding op de uitkering – weliswaar niet qua hoogte, maar wel qua samenstelling – afwijkt van de inhouding op de uitkeringsspecificatie van augustus. Zie echter ook de uitspraak van 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL3614, USZ 2010/96: een ongewijzigde uitkeringsspecificatie kan desondanks een besluit zijn indien de niet-wijziging een weigering impliceert van een besluit dat genomen had behoren te worden, zoals een wijziging van de gehuwdennorm naar de alleenstaandennorm.

7. Nu is de hierboven geschetste jurisprudentielijn bij de inhouding op de uitkering in verband met het aflossen van de schuld aan het college niet aan de orde; géén van de uitkeringsspecificaties is wat dát betreft een besluit in de zin van de Awb, omdat de specificaties, vanwege de aanwezigheid van een voorafgaande beschikking, geen zelfstandig rechtsgevolg hebben. Maar hoe zit het met de inhouding van de bestuursrechtelijke premie Zorgverzekeringswet? Het lijkt mij dat alleen de uitkeringsspecificatie over de maand juni – de eerste maand waarin de inhouding CAK is toegepast – een besluit is. De CRvB oordeelt echter dat “die uit de uitkeringsspecificaties blijkende inhoudingen (...) op grond van artikel 79 Pw met besluiten [worden] gelijk gesteld” (r.o. 4.4). Meervoud dus. Is dit een onzorgvuldige formulering van de CRvB, of is de Raad echt van mening dat niet alleen de eerste uitkeringsspecificatie, maar ook de daaropvolgende specificatie een besluit is in de zin van de Awb?

8. Over blokkering van de uitbetaling van een bijstandsuitkering heeft de CRvB in het verleden geoordeeld dat het bestuursorgaan, zolang de blokkering voortduurt, elke maand opnieuw nalaat een handeling te verrichten die strekt tot uitvoering van het besluit tot verlening van bijstand. Tegen elke herhaling van de blokkering kan daarom op grond van art. 79 Pw een rechtsmiddel worden aangewend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3025, USZ 2016/341, m.nt. H.W.M. Nacinovic). De situatie van blokkering – in afwachting van een besluit tot herziening of intrekking van bijstand – is echter niet vergelijkbaar met die van een maandelijkse inhouding op de uitkering waarvan al vast staat – door de opdracht van het CAK – dat deze is verschuldigd. In de uitspraak van 12 juni 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1171 oordeelt de CRvB dat de regel ‘een specificatie die gelijk is aan de voorgaande is geen besluit’ ook opgaat voor inhoudingen in verband met de bestuursrechtelijke premie. Dat zou betekenen dat inderdaad alleen de specificatie over juni een besluit is voor wat betreft de inhouding van de bestuursrechtelijke premie.

9. Dat de uitkeringsspecificatie over juli voor wat betreft deze inhouding een besluit is omdat de specificatie afwijkt van die over juni, lijkt me onjuist. Het verschil tussen beide specificaties wordt namelijk – naar ik veronderstel, dit blijkt niet uit de uitspraak – uitsluitend veroorzaakt door de halfjaarlijkse wijziging van de bijstandsnormen per 1 juli. De hoogte van de ingehouden bestuursrechtelijke premie – waar het in deze om gaat – is echter gelijk gebleven (want die wijzigt slechts eenmaal in het jaar; per 1 januari). Wat dat betreft is de specificatie over juli, voor zover het de hoogte van de inhouding bestuursrechtelijke premie betreft, dus niet gericht op rechtsgevolg (vergelijk ook de uitspraak van 13 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1710). Ik houd het er daarom op dat de uitkeringsspecificatie over juli, voor wat betreft de inhouding CAK, geen besluit is in de zin van de Awb.

Marije Otte is rechtsbeschermingsjurist bij de gemeente Maastricht en lid van de bezwaarschriftencommissies van Sittard-Geleen en Rotterdam